13.0 12.2 3.0 1.8

PNV EE EMK y otros

17.7 5.1 1.7

24.5

HB Blancos + nulos Abstención

9.7 2.7 33.1

45.5

100.0

100.0

30.0

Referéndum Estatuto 1979

SI 30.8 SI 53.2

Abst.+NO+b+n 69.2 Abst.+NO+b+n 46.8 100.0

100.0

Se ha elegido el apoyo en votos obtenido por cada partido en las elecciones más próximas a los dos referenda, las generales de 1979. Esta comparación no significa, en rigor, que los electores de cada partido sigan con total disciplina las consignas del mismo ante cada referéndum, ya que caben algunas desviaciones que en su mayor parte se neutralizan mutuamente. Las desviaciones del voto partidario proporcionalmente más significativas son las de votantes del PNV que votaron sí a la Constitución y, en mucha menor medida, las de votantes del PCE que votaron no a la Constitución. También parece existir un pequeño sector derechista que votó sí a la Constitución y no al Estatuto. Para un análisis detallado de estas correlaciones, véase Juan J. Linz: Conflicto en Euskadi, Madrid, Espasa-Calpe, 1986, tercera parte, y especialmente pp. 280-285. El alto grado de correspondencia entre los comportamientos electorales en las elecciones y los referenda mencionados parece, de todos modos, suficiente para distinguir las tres posiciones políticas básicas que definen a los tres jugadores de nuestro análisis.

163

Es fácil observar cómo las distintas combinaciones de estas tres posiciones produjeron una minoría a favor de la Constitución en el referéndum de 1978 y una mayoría a favor del Estatuto en el referéndum de 1979 (véase la tabla 16). Las distintas combinaciones de posiciones políticas han generado también una cierta ambigüedad en los conceptos. Así, el Estatuto de autonomía es concebido por los partidos de ámbito español del primer grupo (básicamente, los partidos gubernamentales UCD y PSOE) como una consecuencia de la Constitución, al que ésta limita, con peligro de que mayores concesiones pudieran alterar el marco de relaciones del Gobierno estatal con el resto de las Comunidades autónomas del Estado. En cambio, para los partidos de ámbito vasco del segundo grupo (PNV y durante un cierto período EE), el Estatuto es interpretado como un pacto bilateral entre la comunidad vasca y la Corona española, al modo de la tradición foral. Esta segunda concepción tiende a ver la autonomía vasca como un caso único en el Estado español y a no descartar una ampliación de la misma más allá de los límites constitucionales, incluyendo por ejemplo la unificación de Euskadi con Navarra, perspectiva justificada habitualmente con la doctrina de los «derechos históricos de los territorios forales» y a veces con la doctrina del derecho de autodeterminación del pueblo vasco. En cambio, las organizaciones del tercer grupo (HB y ETA) asocian exclusivamente el ejercicio del derecho de autodeterminación a la obtención de la independencia de Euskadi. Para evitar confusiones terminológicas y precisar la función política de cada posición en la definición de los jugadores, podemos decir que la autonomía constitucional ha sido la posición defendida por el Gobierno del Estado, tanto los de UCD como los del PSOE; el foralismo del pacto bilateral ha inspirado a la fuerza mayoritaria del gobierno de la Comunidad vasca, el PNV; y la independencia ha sido el objetivo de la organización armada ETA y sus simpatizantes de HB. Delimitamos, pues, esquemáticamente y a efectos de nuestro análisis, únicamente tres jugadores según sus posiciones políticas básicas: Gobierno del Estado, tanto de UCD como del PSOE, así como 164

las organizaciones vascas de estos partidos: autonomía constitucional. Gobierno vasco, presidido por el PNV: foralismo del pacto bilateral. ETA, considerada como movimiento que incluye a HB: independencia. Dados los contradictorios objetivos de cada uno de ellos, es obviamente imposible que una mayoría de jugadores, en este caso dos, obtenga la satisfacción de los mismos. Por ello, cada uno de los jugadores trata de adoptar posiciones que interactúen con las del adversario para producir resultados que pueda considerar relativamente favorables, aun teniendo que renunciar a sus posiciones definitorias. .:>. Así, el Gobierno del Estado puede o bien interpretar restrictivamente el Estatuto de autonomía y tratar de centralizar las decisiones para armonizar el caso vasco con las demás comunidades autónomas del Estado (opción a la que llamaremos c), o bien hacer concesiones a las demandas autonómicas, especialmente en materia financiera y policial (opción a la que llamaremos a). El Gobierno vasco, por su parte, puede insistir en una peculiar lectura foralista del Estatuto (opción f), o dar muestras de aceptar el marco constitucional (opción k). I Finalmente, ETA puede intensificar su actividad terrorista, multiplicando y diversificando las víctimas de los secuestros y asesinatos (opción t), o proponer una negociación política con objeto de conseguir la reinserción social de sus presos y exiliados y cesar en la violencia (opción r). Veremos en primer lugar algunas interacciones entre los jugadores de dos en dos: entre el Gobierno del Estado y el Gobierno vasco, y entre el Gobierno del Estado y ETA, para pasar posteriormente a un juego de tres.

JUEGO ENTRE EL GOBIERNO DEL ESTADO Y EL GOBIERNO VASCO

De acuerdo con los hechos de la práctica política y, en algunos casos, las intenciones sinceramente confesadas por los protagonis165

tas, podemos suponer las siguientes ordenaciones de preferencias. Para el gobierno del Estado, tanto los de UCD en 1979-1982 como los del PSOE en el período posterior, la ordenación de preferencias es la que sigue. En primer lugar, una interpretación centralista o restrictiva del Estatuto, que le permita, entre otras cosas, conservar competencias en materia policial en el País Vasco, acompañada por un acatamiento constitucional por parte del Gobierno vasco. En segundo lugar, un acuerdo con el Gobierno vasco en materia autonómica, aun con concesiones, a cambio de la aceptación del marco constitucional por el Gobierno vasco. En tercer lugar, el conflicto entre una posición restrictiva del Gobierno estatal en materia autonómica y una posición foralista o de pacto bilateral del Gobierno vasco. Y, obviamente, en último lugar, concesiones autonómicas del Gobierno del Estado al Gobierno vasco sin contrapartidas políticas por parte de éste. Dicho más simplemente, el Gobierno del Estado prefiere prioritariamente (o, dicho más técnicamente, en orden lexicográfico): primero, que el Gobierno vasco abandone la posición foralista y acate la Constitución, mejor sin tener que hacerle concesiones en materia autonómica. Suponemos, por otra parte, que las preferencias del Gobierno nacionalista vasco son las siguientes. En primer lugar, que el Gobierno del Estado le haga concesiones autonómicas sin tener que renunciar a su posición foralista (es decir, la última preferencia del Gobierno estatal): en segundo lugar, obtener concesiones autonómicas aceptando la Constitución; en tercer lugar, el conflicto de mantenerse en la posición foralista sin que el Gobierno del Estado le haga concesiones; y finalmente, aceptar la Constitución sin contrapartidas estatales en materia autonómica (es decir, la primera preferencia del Gobierno estatal). En pocas palabras, el Gobierno vasco quiere sobre todo que el Gobierno estatal le haga concesiones autonómicas, mejor sin tener que renunciar al foralismo. El esquema de estas ordenaciones de preferencias, a las que se atribuye un valor ordinal de mayor a menor (de 4 a 1), es el siguiente:

166

Preferencias del G o b i e r n o del Estado: Gobierno Gobierno vasco Estado a a c a

Preferencias del G o b i e r n o vasco: Gobierno Gobierno Estado vasco

Valor ordinal 4 3 2 1

k k f f

a a c c

f k f k

Valor ordinal 4 3 2 1

Opciones del Gobierno del Estado: c: restricciones centralistas a la autonomía; a: concesiones autonómicas Opciones del Gobierno Vasco: f: foralismo; k: aceptación de la Constitución

Los intereses de los jugadores son contradictorios, hasta el punto de que, como hemos señalado, la opción preferida en primer lugar por uno es preferida en último lugar por el otro y viceversa, e interdependientes hasta el punto de que coinciden en la segunda y la tercera preferencias. La interacción entre los dos jugadores se refleja en la siguiente matriz: Gobierno vasco f

1

2

c

Gobierno Estado a

k

4

2 4 1

3 3

El esquema resultante es el ya conocido Dilema del prisionero. En él, como sabemos, cada jugador tiene una estrategia dominante, es decir, una opción que adopta en cualquier caso independientemente de cuál sea la opción adoptada por el adversario, ya que, sea cual sea ésta, le produce mejores resultados. En este caso, la estrategia dominante del Gobierno del Estado es c, es decir, las restriccio167

nes centralistas a la autonomía, y la estrategia dominante del Gobierno vasco es f, es decir, una posición foralista de interpretación del Estatuto como un pacto bilateral con la Corona al margen de la Constitución. Como resultado de la adopción de sus estrategias dominantes por los dos jugadores, se alcanza un equilibrio estable en la casilla superior izquierda, cuyos valores ordinales son 2, 2. También sabemos que este equilibrio es estable, ya que una vez alcanzado ninguno de los dos jugadores tiene incentivos para cambiar unilateralmente su elección, pero ineficiente, ya que los dos jugadores estarían mejor en otra situación, la casilla inferior derecha, donde los valores 3, 3 son superiores para ambos. Para trasladarse a esta casilla, se requiere que los dos jugadores establezcan relaciones de cooperación, basadas siempre en expectativas razonables de cada uno de que «el otro» jugador se mantendrá en la elección acordada, ya que de otro modo una traición podría producir el peor resultado para quien se atuviera al acuerdo. Supongamos, por ejemplo, que el Gobierno del Estado y el Gobierno vasco acuerdan cooperar y elegir, respectivamente, a y k. Consiguientemente, el Gobierno español acepta un concierto económico más favorable al Gobierno vasco, le traspasa las atribuciones policiales y le proporciona medios para poner en marcha una potente Ertzaintza bajo sus órdenes, mientras retira la Policía Nacional y la Guardia Civil del País Vasco. Sin embargo, una vez el Gobierno del Estado se ha situado en a, el PNV que preside el Gobierno vasco puede tener la tentación de no cumplir su parte del acuerdo y mantenerse en la posición foralista, f, es decir, continuar rechazando la Constitución y reclamando mayores competencias autonómicas. Entonces el resultado ya no sería a, k, con valores 3, 3, sino a, f, con valores 1, 4, es decir, el mejor resultado para el Gobierno vasco y el peor para el Gobierno del Estado. La cooperación sólo habría sido racional para el Gobierno del Estado si éste pudiera amenazar entonces con un correspondiente cambio a la posición c, digamos mandar de nuevo fuerzas policiales al territorio vasco (para lo cual debería tenerlas disponibles y dispuestas), de modo que se produjera otra vez el resultado 2, 2, peor para los dos jugadores que el acordado. Esta amenaza desempeña un papel disuasorio para desanimar el incumplimiento de las promesas y en muchos casos es una condición necesaria para la cooperación. 168

Lo mismo podría ocurrir al revés. Supongamos que, tras un acuerdo, el PNV declara formalmente que acata la Constitución, condena taxativamente cualquier vía ilegal de acción política y sanciona a algunos de sus militantes más tradicionalistas y empecinados. Sin embargo, una vez el PNV se ha situado en k, el Gobierno del Estado podría estar tentado de no cumplir sus promesas de retirada de las fuerzas policiales y mantenerse en c, de modo que se obtuviera el resultado 4, 1, óptimo para el Gobierno del Estado y pésimo para el Gobierno vasco presidido por el PNV. Sólo podría evitar tal peligro la posibilidad de éste de volver a su posición foralista inicial (para lo cual debería poder seguir contando con su nutrida e ideologizada militancia y con algún líder a la vez creíble y ambiguo en la reserva). La cooperación se dará, pues, entre jugadores con intereses contradictorios si ambos pueden salir beneficiados de la misma y cuentan con medios para amenazar creíblemente al que incumpla las promesas con llevarle a una situación peor. Este análisis puede dar cuenta de un gran número de hechos sucedidos en las relaciones entre el Gobierno del Estado y el Gobierno vasco en los últimos años. En una primera fase, adoptando ambos jugadores su estrategia dominante sin cooperación, se alcanzó un equilibrio más bien insatisfactorio para ambos. Por un lado, el Gobierno del Estado bloqueó los traspasos de competencias previstos en el Estatuto de autonomía, y la UCD y el PSOE aprobaron la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) según la cual la legislación estatal prevalecería sobre la legislación autonómica incluso en materias de competencia exclusiva de las Comunidades autónomas. Por otro lado, los parlamentarios del PNV dejaron de asistir a las Cortes durante varios meses en 1980, sus alcaldes y presidentes de Diputaciones boicotearon una visita al País Vasco del presidente del Gobierno del Estado Adolfo Suárez declarándolo «persona non grata», y los dirigentes nacionalistas mantuvieron una posición ambigua con respecto a ETA, justificando sus fines aunque no sus medios. Por ambas partes se presentaron numerosos conflictos de competencias y recursos ante el Tribunal Constitucional contra leyes aprobadas por uno u otro parlamento. Estas posiciones se mantuvieron en líneas generales con los 169

Gobiernos constitucionales del Estado presididos por los centristas Adolfo Suárez (siendo ministros de Administración Territorial José Pedro Pérez Llorca y Rodolfo Martín Villa) y Leopoldo Calvo Sotelo (siendo ministros Rafael Arias Salgado y Luis Cosculluela) y con el primer Gobierno presidido por el socialista Felipe González (siendo ministro Tomás de la Cuadra); así como con el Gobierno autónomo vasco presidido por el nacionalista Carlos Garaikoetxea. En una segunda fase, y tras un balance más bien negativo del resultado obtenido con estas estrategias de permanente conflicto entre los tíos gobiernos, ambas partes pasaron a cooperar para obtener mutuos beneficios. Por un lado, el Gobierno del Estado se vio forzado a eliminar una parte sustancial de la LOAPA, tras una sentencia adversa del Tribunal Constitucional, y, desde el segundo Gobierno presidido por González (siendo ministros Félix Pons y Joaquín Almunia), se intensificaron los traspasos de competencias, incluso en materias antes abiertamente conflictivas (como Sanidad y Justicia). Por otro lado, el nuevo Gobierno vasco, presidido por el nacionalista José Antonio Ardanza, hizo reiteradas declaraciones explícitas de respeto y acatamiento del marco constitucional. Ambas partes llegaron a acuerdos sobre el cupo financiero y sobre un plan de retirada gradual de la Policía y la Guardia Civil del País Vasco y desarrollo de la Ertzaintza. Atendiendo una petición del PNV, el Gobierno socialista derogó la Ley antiterrorista y sustituyó algunos de sus preceptos por nuevas disposiciones en el Código penal y la Ley de enjuiciamiento criminal. Una expresión de esta cooperación fue el pacto de legislatura suscrito en el Parlamento vasco entre el PNV y el PSOE y, sobre todo, el «Acuerdo contra la violencia» o Pacto de Ajuria-Enea firmado por ambos partidos, junto con otros partidos parlamentarios (AP, CDS y EE y las reservas de EA), en enero de 1988. El cambio de estrategia del PNV, dirigido siempre en segundo plano por Xabier Arzalluz, al hacer pasar al Gobierno vasco de la no cooperación a la cooperación con el Gobierno del Estado, puede explicar en parte la crisis interna de ese partido y sobre todo la escisión que, encabezada por el primer lehendakari Garaikoetxea, dio lugar en 1986 a la formación del partido Eusko Alkartasuna. Este partido se ha mantenido desde entonces en unas 170

posiciones políticas más radicalizadas que el autonomismo constitucional hacia el que se ha orientado el Gobierno de Ardanza: continua reivindicación del derecho de autodeterminación (aunque no explícitamente la independencia), unidad política del País Vasco con Navarra e Iparralde, y reticencias y ambigüedades ante el Acuerdo contra la violencia o pacto antiterrorista. Otra parte importante de la explicación de la crisis debería buscarse en la política de intercambio de votos del PNV en los ayuntamientos y el parlamento de la Comunidad autónoma de Navarra, que será analizada en otro capítulo. También es posible que en el PNV coexistieran distintas orientaciones políticas, una de las cuales comportara, por ejemplo, una permuta de orden entre la segunda y la tercera preferencias antes presentadas, y que eso alimentara una ambigüedad que ha disminuido con posterioridad a la escisión.

JUEGO ENTRE EL GOBIERNO DEL ESTADO Y ETA

Partiendo de las opciones antes definidas para cada jugador, y de acuerdo con sus acciones y declaraciones reales, podemos suponer las siguientes ordenaciones de preferencias. El Gobierno del Estado prefiere, en primer lugar, una política de restricciones centralistas con la que mantenga las fuerzas policiales en el País Vasco, y que ETA abandone las armas y siga el camino de la reinserción social; en segundo lugar, hacer Concesiones autonómicas, como la retirada de las fuerzas policiales del País Vasco, y que ETA abandone las armas y se reinserte; en tercer lugar, mantener las fuerzas policiales en el País Vasco mientras ETA continúa su actividad terrorista; y, por último, retirar las fuerzas policiales del País Vasco y ofrecer la reinserción a presos y exiliados mientras ETA prosigue e intensifica los secuestros y asesinatos. En pocas palabras, el Gobierno del Estado desea por encima de todo que ETA cese en su actividad terrorista, mejor sin tener que hacer concesiones autonómicas que le lleven a renunciar a mantener la Policía y la Guardia Civil en territorio vasco. Por otra parte, podemos suponer que las preferencias de ETA 171

están ordenadas del siguiente modo. En primer lugar, mantener la organización armada mientras el Gobierno retira las fuerzas policiales de Euskadi, excarcela a los presos y deja de reprimirle (es decir, la última preferencia del Gobierno del Estado); en segundo lugar, proseguir la lucha por la independencia por medios pacíficos, aceptando la reinserción y obteniendo concesiones como la libertad de los presos, el retorno de los exiliados y la retirada de Euskadi de las fuerzas de ocupación; en tercer lugar, continuar la lucha armada enfrentándose al centralismo y la represión, con presencia de las fuerzas policiales del Estado en territorio vasco; y, por último, cesar en la actividad violenta mientras las fuerzas policiales del Estado permanecen en Euskadi (es decir, la primera preferencia del Gobierno estatal). En pocas palabras, ETA quiere sobre todo que cese la represión, mejor sin tener que renunciar a su organización armada. Cabe discutir la ordenación de la segunda y la tercera preferencias de ETA. Aquí hemos supuesto que ETA es una organización independentista, que concibe la lucha armada no como un fin en sí mismo sino como un medio (y no el único, ya que promueve al mismo tiempo los movimientos de masas y la participación en las elecciones). Por ello suponemos que ETA prefiere una Euskadi con los presos y exiliados reinsertados y sin las fuerzas policiales del Estado español a la espiral de violencia creada por el terrorismo y la represión. Pero también es posible que en ETA y en HB coexistan personas que responden a estos supuestos y otras con una ordenación de preferencias distinta, en la que se antepondría la continuidad de la práctica de los secuestros y extorsiones a cualquier otra elección. El predominio de esta orientación situaría a ETA en una posición puramente máximalista, en cuyo caso mantendría siempre su estrategia dominante y no podría llevar a cabo ningún tipo de cooperación con el Gobierno estatal. También caben comportamientos mixtos, que explicarían, por un lado, las reinserciones parciales y, por otro, los «encabritamientos» de sectores etarras que han tenido lugar con cierta reiteración. En la hipótesis de que en ETA predominen las motivaciones políticas tal como se han presentado anteriormente, obtenemos los siguientes esquemas: 172

Preferencias del Gobierno del Estado: Gobierno Estado c a c a

ETA r r t t

Preferencias de ETA:

Valor ordinal

Gobierno Estado

4 3 2 1

a a c c

ETA t

r t

r

Valor ordinal 4 3 2 1

Opciones del gobierno del Estado: c: centralismo, represión y presencia policial en el País Vasco a: concesiones autonómicas y retirada de las fuerzas policiales Opciones de ETA: t: terrorismo o lucha armada r: reinserción

Es fácil observar la contradicción de intereses de ambos jugadores, ya que la primera preferencia de uno es la última del otro y viceversa, así como la interdependencia de los mismos, ya que coinciden en la segunda y la tercera preferencias. La interacción se refleja en la siguiente matriz: ETA t 2

c

Gobierno Estado

r

2

1 4

4

a 1

3 3

Obtenemos de nuevo un Dilema del prisionero, ante el que podemos desarrollar unas reflexiones análogas a las antes expuestas para el juego entre el Gobierno del Estado y el Gobierno vasco. Cada jugador tiene una estrategia dominante: ETA, proseguir con el terrorismo; el Gobierno del Estado, continuar con la represión. El resultado de estas estrategias es c, t (casilla superior izquierda), cuyos valores son 2,2, un equilibrio estable pero ineficiente, ya que ambos jugadores, están interesados en trasladarse a 3, 3. Pero, para alcanzar este nuevo resultado, 173

^

que comporta la retirada de las fuerzas policiales del País Vasco, el abandono de las armas por ETA y la reinserción, se requiere -como hemos señalado anteriormente- cooperación, con posibilidad de promesas y amenazas para que la otra parte cumpla el acuerdo. Este análisis puede dar cuenta de las dos orientaciones básicas que se han alternado en las relaciones entre ETA y el Gobierno del Estado en los últimos años. Por un lado, la dinámica terrorismo-represión. Es decir, atentados etarras contra policías, guardias civiles, militares, parlamentarios de la UCD y del PSOE y ciudadanos de diversa condición, bombas y asaltos a cuarteles, edificios oficiales y lugares públicos, incluidos aeropuertos y estaciones de ferrocarril, secuestros de cónsules y empresarios, extorsiones económicas y, en general, amedentramiento de la población mediante la violencia; enfrente, ampliación de la gama de actividades legalmente delictivas, medidas de excepción que permiten prolongar el tiempo de detención, torturas a detenidos, actuación del Batallón Vasco Español, Anti-Terrorismo ETA y los Grupos Antiterroristas de Liberación (GAL) con secuestros, atentados a etarras y parlamentarios de HB y ametrallamiento de lugares públicos de reunión de colaboradores y simpatizantes del independentismo. Por otro lado, diversas tentativas de negociación con el objetivo de lograr la pacificación del País Vasco y la reinserción de ETA, que han obtenido éxitos y fracasos parciales. Entre ellas, cabe citar las iniciadas en 1977-1978, siendo ministro del Interior el centrista Rodolfo Martín Villa (con la colaboración, en un cierto momento, del entonces consejero de Interior del Consejo general vasco, el socialista José M. Benegas), con dirigentes etarras como Javier Garayalde «Ekarra» y José Miguel Beñarain «Argala»; las llevadas a cabo en 1982 por iniciativa del ex etarra y político de EE Mario Onaindía, siendo ministro del Interior el centrista Juan José Rosón, que condujeron a la autodisolución de la mayor parte de ETA político-militar (aunque una fracción se «encabritó» y prosiguió las acciones armadas con el nombre de ETA-pm VIII Asamblea); y las que tuvieron lugar en Argelia con gobiernos socialistas, en 1987, siendo ministro del Interior José Barrionuevo, con el dirigente etarra Domingo Iturbe «Txomín», y en 1988-1989, siendo ministro del Interior José Luis Corcuera, con el dirigente etarra Eugenio Etxebeste «Antxon». Tales negociaciones han producido períodos de tregua por ambas partes y reinserciones de 174

algunos etarras, aunque han sido sucedidas siempre por la reanudación de las actividades terroristas y de la persecución represiva.

LA DIFÍCIL COOPERACIÓN A TRES

Aunque no lo haremos aquí, cabría demostrar que, en un juego de interacción entre el Gobierno vasco y ETA, nunca se alcanza el ¡abandono de las armas por ETA, ni aun suponiendo diversas ordenaciones de preferencias del Gobierno vasco, si en el juego no interviene, como factor externo, el Gobierno estatal. Puede aceptarse intuitivamente este resultado a partir de la consideración de que la fuerza negociadora del Gobierno del Estado procede de su control sobre las fuerzas policiales y demás aparatos de represión, mientras que los medios disuasorios que puede emplear el Gobierno vasco en i unas relaciones bilaterales con ETA tienen un efecto mucho menor. El propio desarrollo de los juegos de dos en dos plantea, pues, la conveniencia de analizar la interacción de los jugadores en un juego de tres. Por adición y desarrollo lógico de las ordenaciones de preferencias antes supuestas en los juegos de dos en dos, así como por las prioridades que cada jugador parece atribuir, por sus acciones y declaraciones, a la consecución de unos u otros objetivos, suponemos los siguientes criterios. El Gobierno del Estado prefiere, en orden lexicográfico: en primer lugar, que ETA cese en su actividad terrorista; en segundo lugar, que el PNV que preside el Gobierno vasco abandone la posición foralista y acate la Constitución; mejor sin tener que hacer concesiones en materia autonómica como renunciar a mantener la Policía y la Guardia Civil en territorio vasco o excarcelar a los etarras. El Gobierno vasco prefiere, lexicográficamente: en primer lugar, que el Gobierno estatal le haga concesiones autonómicas; en segundo lugar, mantener su posición foralista; mejor sin terrorismo. ETA prefiere, lexicográficamente: en primer lugar, que cese la represión; en segundo lugar, no tener que renunciar a su organización armada; mejor si el Gobierno vasco se mantiene en su posición foralista. Obtenemos así los siguientes esquemas, que, como el lector podrá observar sin mucha dificultad, son coherentes con los juegos de dos en dos presentados anteriormente. 175

Gob. Est.

Gob. V.

c a c a c a c a

k k f f k k f f

ETA r

r r r t t t t

Preferencias de ETA:

Preferencias del Gobierno vasco:

Preferencias del Gobierno del Estado: Val. ord.

Gob. Est.

Gob. V.

8 7 6 5 4 3 2 1

a a a a c c c c

f f k k f f k k

ETA

r t r t r t r t

Val. ord.

Gob. Est.

Gob. V.

ETA

Val. ord.

8 7 6 5 4 3 2 1

a a a a c c c c

f k f k f k f k

t t r r t t r r

8 7 6 5 4 3 2 1

Opciones del Gobierno del Estado: c: restricciones centralistas a la autonomía y presencia policial en el País Vasco a: concesiones autonómicas y retirada de las fuerzas policiales Opciones del Gobierno Vasco: f: foralismo; k: aceptación de la Constitución Opciones de ETA: t: terrorismo o lucha armada; r: reinserción

La interacción entre los tres jugadores se refleja en la figura de la página siguiente, en cada una de cuyas tres dimensiones se sitúan las opciones de uno de los jugadores. Puede observarse que el Gobierno del Estado tiene una estrategia dominante, c, ya que sus valores en la superficie izquierda del cubo son siempre superiores a los valores correspondientes en la superficie derecha. Asimismo, el Gobierno vasco tiene una estrategia dominante, f, ya que sus valores en la superficie anterior son siempre superiores a los valores correspondientes en la superficie posterior. ETA tiene también una estrategia dominante, t, ya que sus valores en la superficie superior son siempre superiores a los correspondientes en la superficie inferior. Como resultado de estas estrategias dominantes, se alcanza un equilibrio estable en c, f, t, bola izquierda anterior superior, cuyos valores son Es decir, el Gobierno del Estado sigue una política de restricciones centralistas en materia autonómica y mantiene sus fuerzas policiales en el País Vasco, el Gobierno nacionalista vasco permanece en su posición foralista, y ETA persiste en la acción armada. Es, en resumen, una situación que podemos llamar de 176

máximo conflicto, muy similar a la que parece haber predominado en los primeros años ochenta. Gobierno Estado

Modo de leer la figura: El Gobierno del Estado se mueve a lo largo; si elige c, se sitúa en la superficie izquierda del cubo, y si elige a, en la superficie derecha. El Gobierno vasco se mueve a lo ancho; si elige f, se sitúa en la superficie anterior, y si elige k, en la superficie posterior. ETA se mueve a lo alto; si elige t, se sitúa en la superficie superior, y si elige r, en la superficie inferior. En cada bola, el número situado a la derecha indica el valor ordinal de esa combinación de preferencias para el Gobierno del Estado, de acuerdo con las ordenaciones de preferencias antes expuestas; el número situado a la izquierda indica el valor ordinal para el Gobierno vasco; y el número situado abajo indica el valor ordinal para ETA.

Como puede verse, este equilibrio es estable, porque ningún jugador está interesado en cambiar unilateralmente su elección, ya que saldría perdiendo con ello (el Gobierno del Estado pasaría de 2 a 1, el Gobierno vasco de 3 a 1 y ETA de 4 a 2). Pero es también un equilibrio muy ineficiente, ya que hay al menos otras tres situaciones en las que los tres jugadores estarían mejor. 177

Una de estas situaciones es la bola derecha posterior inferior, cuyos valores son , situación que requiere un cambio de opción de los tres jugadores. En ella el Gobierno del Estado haría concesiones en materia autonómica y retiraría las fuerzas policiales del territorio vasco, el Gobierno nacionalista vasco abandonaría el foralismo y acataría la Constitución, y ETA cesaría en la lucha armada y se reinsertaría (siendo sustituida en el juego verosímilmente por HB). Este resultado, que requiere una cooperación entre los tres jugadores, puede ser llamado de máxima cooperación. Pero hay que tener en cuenta que, como se observa en la figura, en caso de alcanzar ese equilibrio todos los jugadores tendrían tentaciones de cambiar de nuevo su opción y volver a sus posiciones definitorias, ya que saldrían ganando con ello (el Gobierno del Estado pasaría de 7 a 8, el Gobierno vasco de 6 a 8 y ETA de 5 a 6). Estas tentaciones sólo podrían ser disuadidas mediante amenazas recíprocas, para cuya credibilidad cada jugador debería mantener los medios necesarios. La posibilidad de alcanzar este resultado pudo ser entrevista en varios momentos. Primero, en las tentativas de diversos partidos en los primeros años ochenta de constituir un «frente por la paz» (al que se atribuía también el objetivo del «desarrollo del Estatuto») y, más concretamente, en la «Mesa por la paz» que pretendía, como su nombre indica, lograr la pacificación de Euskadi, pero también «la profundizacíón de la autonomía» o una «interpretación extensiva del Estatuto», para cuya formación el entonces lehendakari Carlos Garaikoetxea convocó en la primavera de 1983 a las fuerzas políticas representativas de los tres jugadores de nuestro análisis: PSOE, PNV y HB. Más tarde, en algunos momentos de las negociaciones de lo que después sería el «pacto de Ajuria-Enea», en las que se trató de incluir, sin éxito, a HB, con proposiciones programáticas sobre la Ertzaintza, el desarrollo estatutario y las relaciones con Navarra. Pero, de hecho, las formas de cooperación que más se han desarrollado en la práctica no han sido éstas sino las que conducen a las otras dos situaciones mejores que el equilibrio de máximo conflicto. Una de ellas es la bola derecha posterior superior, cuyos valores son , resultado de una cooperación bilateral entre el Gobierno del Estado y el Gobierno vasco. Puede ser considerada como la 178

misma cooperación que hemos analizado como primer Dilema del prisionero en los juegos de dos en dos, y que en la presente figura se desarrollaría en la superficie superior del cubo. La otra situación mejor que el equilibrio de máximo conflicto es la bola derecha anterior inferior, cuyos valores son , resultado de una cooperación bilateral entre el Gobierno del Estado y ETA. Puede ser considerada como la otra cooperación que hemos analizado como segundo Dilema del prisionero en los juegos de dos en dos, y que en la presente figura se desarrollaría en la superficie anterior del cubo. Sin embargo, en este análisis de conjunto de las interacciones entre los tres jugadores se observa lo contradictorio de estas cooperaciones de dos en dos, ya que conducen a resultados diferentes e incompatibles, así como la imposibilidad de pasar desde alguna de ellas al equilibrio de máxima cooperación. Esto no era visible con los juegos de dos en dos. Obsérvese, en efecto, que si se produce una cooperación bilateral entre el Gobierno del Estado y el Gobierno vasco, es decir, si se traslada el equilibrio desde el máximo conflicto a , ETA permanece en su posición definitoria, t, y no tiene allí ningún incentivo para abandonarla, ya que si lo hiciera descendería de 7 a 5. Igualmente, si se produce una cooperación bilateral entre el Gobierno del Estado y ETA, es decir, si se traslada el equilibrio desde el máximo conflicto a , el Gobierno vasco vuelve a su posición definitoria, f, y no tiene allí ningún incentivo para abandonarla, ya que si lo hiciera pasaría de 8 a 6 (al tiempo que ETA saldría también perjudicada en su posición, ya que pasaría de 6 a 5). Estas contradicciones podrían expresarse también como coaliciones alternativas de dos jugadores con exclusión de un tercero (usando ahora el sentido genérico que tienen la palabra «coalición» en la teoría, no en el específico de acuerdos entre grupos parlamentarios para formar una mayoría de gobierno): coalición entre el Gobierno del Estado y el Gobierno vasco, o coalición entre el Gobierno del Estado y ETA, desde las cuales no parece posible pasar a una coalición total o de los tres jugadores. Dicho en términos más descriptivos de la realidad, esto significa lo siguiente: En primer lugar, cuanto mayores sean las concesiones autonó179

micas del Gobierno del Estado y más firme el acatamiento constitucional del Gobierno nacionalista vasco, gracias a una política de colaboración entre los dos gobiernos, menos interés tendrá ETA en cesar en su actividad armada. De ahí también, posiblemente, las reticencias y los retrasos del Gobierno del Estado en cumplir su acuerdo con el Gobierno vasco de retirar la Policía y la Guardia Civil del País Vasco, ya que tiene que seguirles atribuyendo la misión de perseguir a los activistas etarras, al menos mientras aquellas fuerzas no sean sustituidas por una Ertzaintza con garantías de mantener un alto grado de fidelidad constitucional y de eficacia en la lucha antíterrorista. En segundo lugar, cuanto más avance la negociación entre el Gobierno del Estado y ETA, en la mesa de Argelia o en otra que pueda sustituirla (en Venezuela o en otra parte), más incentivos tendrá el PNV para desentenderse de su acatamiento constitucional y recuperar su posición foralista tradicional. Esto permite prever que un éxito de la negociación del Gobierno del Estado con ETA, que permitiera un desarme de la organización y la reinserción de sus militantes, suscitaría fuertes tentaciones en el PNV de romper la colaboración con el Gobierno del Estado y tal vez incluso de aproximarse de nuevo a EA en torno a posiciones anteriores del partido (según podría inferirse de la reunificación pregonada reiteradamente por personajes destacados de los dos partidos). Así pues, el equilibrio que hemos llamado de máxima cooperación sólo podría ser alcanzado mediante una negociación coordinada de las tres partes, pero no a partir de ninguno de los equilibrios de cooperación bilateral ni mediante negociaciones bilaterales separadas, tal como se ha intentado en algunas ocasiones. Cabe recordar además que, como en los dos equilibrios anteriores, una vez logrado este equilibrio, las tentaciones de cada parte cooperante de cambiar de nuevo de opción sólo podrían ser disuadidas si, paradójicamente, cada una mantuviera los instrumentos necesarios para amenazar con volver a su posición definitoria. Es decir, si, a pesar de haberse retirado, las fuerzas policiales del Estado estuvieran prestas a intervenir de nuevo en el País Vasco; la militancia y el liderazgo del PNV mantuvieran su disposición a volver a su tradición foralista inconstitucional; y, aun con la ETA disuelta o reínsertada, HB pudiera gallear de algún modo con una reanudación de la violencia. 180

12. EN CATALA, SI US PLAU!

La libertad de usar la lengua catalana en los tratos privados, la comunicación y los asuntos públicos ha sido tradicionalmente un elemento de todo programa democrático en Cataluña. Durante el franquismo, la supresión del catalán en el ámbito de la administración, la escuela y los medios de comunicación incrementó la importancia de esta reivindicación en los movimientos por la consecución de las libertades democráticas, la cual fue aceptada incluso por aquellos —como el movimiento obrero— en los que una gran parte de sus componentes eran inmigrantes de Andalucía y otras tierras españolas y monolingües castellano-parlantes. La reivindicación genérica y antifranquista era compartida, sin embargo, desde programas diferentes. Así, por ejemplo, en la Asamblea de Cataluña, que agrupó a los movimientos de oposición en los años setenta, se formuló ambiguamente la posición unitaria como «uso oficial» del catalán, dado que los comunistas del PSUC y otros grupos de izquierda defendían la cooficialidad del catalán y el castellano, mientras algunos nacionalistas radicales aspiraban a la oficialidad única del catalán. Discrepancias y matices parecidos subyacían en algunas iniciativas del Congreso de Cultura Catalana, realizado en los inicios de la transición, como por ejemplo la campaña presidida por el lema «En català, si us plau!». La situación lingüística real en la sociedad catalana en aquel momento y hasta el final de la década, puede describirse con algunos datos básicos. Según el padrón de 1975, aproximadamente un 60 % de los ciudadanos de Cataluña eran autóctonos y un 40 % inmigrantes. En cifras redondeadas, un 60 % manifestaba saber hablar 181

el catalán, en una proporción prácticamente igual a la de la población autóctona, y un 80 % entenderlo, lo cual significa que en torno a una mitad de los inmigrantes lo entendía pasivamente sin hablarlo y la otra mitad no lo entendía. En los usos lingüísticos orales de las conversaciones mixtas, dominaban los comportamientos de adaptación unilateral de los autóctonos bilingües a la lengua castellana de los interlocutores inmigrados monolingües, lo cual producía conversaciones lingüísticamente homogéneas con una proporción de uso del castellano mucho mayor que la del censo individual. Esto significa que el catalán estaba discriminado no sólo en el ámbito público y oficial sino también en los usos orales en las relaciones privadas. Concretamente, sólo un 48 % de la población manifestaba usar el catalán como lengua familiar. No obstante, la gran mayoría de los inmigrantes apreciaba las ventajas profesionales y el prestigio social del catalán y se declaraba favorable a la enseñanza del catalán en las escuelas de sus hijos. La Constitución de 1978 estableció la oficialidad del castellano en todo el territorio del Estado, con «el deber de conocerlo y el derecho a usarlo» de todos los ciudadanos, a la vez que previo la cooficialidad de las demás lenguas usadas en España en las Comunidades autónomas correspondientes. El Estatuto de autonomía de Cataluña confirmó esta cooficialidad, si bien afirmando que el catalán es «la lengua propia de Cataluña», lo cual creaba la posibilidad de una política autonómica de promoción preferente del catalán. A la vista de estos datos y de la evolución posterior de la política catalana y española, podemos delimitar los principales jugadores que intervienen en esta cuestión del siguiente modo. En primer lugar, los nacionalistas catalanes, es decir, los autóctonos bilingües que aprecian la lengua propia o específica como un valor en sí mismo y desean su promoción. A partir de 1980, las preferencias de este jugador colectivo inspiran Ja política del Gobierno autónomo de Cataluña a través de la coalición Convergencia i Unió (CiU). En segundo lugar, los inmigrantes castellano-parlantes, concentrados sobre todo en la zona metropolitana de Barcelona y en una gran parte influidos políticamente por los partidos de izquierdas. Valoran negativamente la persecución del catalán por el franquismo y estiman favorablemente la autonomía como elemento de 182

la democracia, pero sienten la reivindicación lingüística catalana con una intensidad relativamente más baja que los nacionalistas catalanes y prefieren evitar el coste personal de aprender una segunda lengua. En tercer lugar, el Gobierno del Estado (tanto de UCD como del PSOE), que legalmente actúa en el marco constitucional y en los hechos se muestra interesado sobre todo en mantener el castellano como idioma oficial y lengua común de comunicación en todo el territorio español. Con la ayuda de los esquemas proporcionados por la teoría de juegos, analizaremos a continuación las interacciones entre estos tres jugadores, empezando —como en el anterior capítulo— por juegos de dos en dos, para esbozar más tarde un juego de tres.

LA «NORMALIZACIÓN» LINGÜÍSTICA

Veamos en primer lugar la interacción entre los nacionalistas catalanes y los inmigrantes. Los nacionalistas catalanes pueden elegir entre dos opciones. La primera es el monolingüismo catalán (a la que llamaremos m), que implica una actitud de no adaptación en los usos orales y, por tanto, el mantenimiento de conversaciones bilingües cuando el interlocutor es monolingüe castellano-parlante, así como el uso exclusivo del catalán en la administración autónoma y en los medios de comunicación públicos de la Generalidad gobernada por los nacionalistas. La segunda opción es el bilingüismo (a la que llamaremos b), que permite una adaptación a la lengua del interlocutor, según cuál sea el grado relativo de dificultad de cada uno para usar su segunda lengua respectiva, así como el uso del catalán y el castellano en la administración y los medios de comunicación públicos de la Comunidad autónoma. Los inmigrantes, por su parte, se enfrentan también a una doble alternativa. La primera es mantenerse en su condición monolingüe castellana, no aprender otra lengua y por tanto esperar siempre la adaptación lingüística del interlocutor, sea éste un ciudadano privado o un funcionario público (opción a la que llamaremos no). La segunda opción es aprender catalán (a la que llamaremos sí), de 183

modo que esté en condiciones de entender el mensaje de una eventual administración monolingüe catalana, mantener una conversación con un autóctono que hable en su primera lengua e incluso adaptarse a la misma. La elección combinada de estas opciones produce resultados que podemos suponer que cada jugador ordena de mayor a menor, según sus preferencias declaradas y presuntas y los comportamientos observables. Así, los nacionalistas catalanes dan prioridad al uso de la lengua catalana (y ordenan lexicográficamente sus preferencias a partir de este criterio), con la restricción de que quieren evitar la incomunicación con la población inmigrada y el conflicto lingüístico. Esta restricción se desprende del énfasis generalizado del catalanismo en la bondad de la «integración» de los inmigrantes, el amplio rechazo del enfrentamiento entre dos comunidades, identificado peyorativamente con el «lerrouxismo», y lo minoritario de las actitudes de abierta segregación. Entre todas las combinaciones posibles, prefieren, pues, en primer lugar, el monolingüismo y el aprendizaje del catalán por los inmigrantes, lo cual produce una «integración» de éstos equivalente a su asimilación unilateral a la lengua catalana; en segundo lugar, el bilingüismo con aprendizaje del catalán por los inmigrantes, lo cual permite una parte de los intercambios mixtos en catalán; en tercer lugar, el bilingüismo sin aprendizaje del catalán por los inmigrantes, lo cual reduce el catalán al ámbito de la comunicación entre autóctonos; y, en último lugar, el monolingüismo sin aprendizaje del catalán por los inmigrantes, que significa incomunicación y conflicto. Los inmigrantes, por su parte, dan prioridad al bilingüismo de los autóctonos y la Generalidad, mejor sin que ellos tengan que aprender catalán. Por tanto, prefieren en primer lugar bilingüismo oficial y no aprender catalán, lo cual les permite comunicarse siempre en su primera lengua; en segundo lugar, bilingüismo oficial y aprender catalán, ya que el coste de aprender una segunda lengua tiene la contrapartida de más oportunidades de promoción laboral y social; en tercer lugar, monolingüismo catalán oficial y aprender catalán, lo cual les obliga a usar siempre su segunda lengua; y, por último —igual que los nacionalistas catalanes—, monolingüismo catalán oficial y no aprender catalán, que significa incomunicación y conflicto. 184

Valorando ordinalmente las preferencias de mayor a menor, obtenemos el siguiente esquema: Preferencias de los nacionalistas catalanes: Nacionalistas m b b m

Inmigrantes sí sí no no

Preferencias de los inmigrantes-

Valor ordinal

Nacionalistas

4 3 2 1

b b m m

Inmigrantes no sí si no

Valor ordinal ( 4 3 2 1

Opciones de los nacionalistas: m: monolingüismo; b: bilingüismo; Opciones de los inmigrantes: sí: aprender catalán; no: no aprender catalán

La interacción entre los dos jugadores se refleja en la siguiente matriz: Inmigrantes sí no 2

1

m 4

Nacionalistas catalanes

1 4

3

b 3

2

La estructura resultante es la de un juego conocido teóricamente como el Gallina o el Cobarde (Chicken en inglés), en el que ningún jugador tiene una estrategia dominante. Si cada uno actúa sin conocer la decisión del otro, basándose en un cálculo prudente sobre los diversos resultados posibles (es decir, con aversión al riesgo para evitar el mal mayor), cabe encontrar un equilibrio en la casilla inferior izquierda, cuyos valores ordinales son 3, 3. En este caso, el equilibrio significa bilingüismo de los nacionalistas catalanes y aprendizaje del catalán por los inmigrantes. Sin embargo, este equi185

librio es inestable, ya que una vez alcanzado cada jugador tiene la tentación de alterar su estrategia y trasladar el resultado a una casilla en la que obtenga un valor superior: la casilla superior izquierda en el caso de los nacionalistas y la casilla inferior derecha en el de los inmigrantes. Ya que los inmigrantes aprenden catalán, los nacionalistas pueden sentirse inclinados a implantar el monolingüismo; ya que hay bilingüismo, los inmigrantes pueden pensar que ya no hace falta aprender catalán. De hecho, cada jugador puede salir beneficiado si informa previamente de su estrategia. Si los nacionalistas se niegan a usar el castellano o anuncian que implantarán una administración autónoma monolingüe, por ejemplo a través del programa político de un partido con posibilidades de acceder al Gobierno de la Generalidad -y sitúan, por tanto, el resultado previsible en la fila superior de la matriz—, pueden provocar que los inmigrantes decidan aprender catalán para evitar un resultado de incomunicación lingüística, de modo que se alcance un resultado de equilibrio estable en la casilla superior izquierda, cuyos valores son 4, 2. Para aprovechar en su propio beneficio esta posibilidad del juego, los inmigrantes deberían negarse a escuchar a nadie que hablara en catalán o amenazar con no aprender catalán a través de algún portavoz colectivo creíble, como por ejemplo un partido político de tipo «lerrouxista»; situarían así la solución previsible en la columna derecha y, como consecuencia, los nacionalistas podrían aceptar el bilingüismo para evitar lo peor, de modo que se obtuviera un resultado alternativo de equilibrio estable situado en la casilla inferior derecha, cuyos valores son 2, 4. Una de las imágenes de referencia de este juego es el desafío lanzado por el personaje interpretado por James Dean en la película de Nicholas Ray Rebelde sin causa. Un sábado avanzada la noche, dos jóvenes eufóricos se disponen a correr en sus coches en dirección a un barranco y cada uno apuesta a que frenará después que el otro; si son prudentes, los dos frenarán a tiempo, pero si uno avisa que no frenará y su amenaza es creíble, puede provocar el acobardamiento del otro y su frenazo temprano, de modo que el primero salga ganador del desafío. El resultado de las primeras elecciones autonómicas de Cataluña en 1980, con la victoria relativa de la coalición nacionalista cata186

lana CiU y la derrota contundente del partido andalucista PSA (que obtuvo sólo dos diputados), comportó la concreción del desafío del primer jugador y la difuminación del segundo. Así, una de las primeras decisiones del Gobierno de la Generalidad presidido por Jordi Pujol, del que era consejero de Cultura el nacionalista radical Max Cahner, fue la creación de una Dirección general de política lingüística, a cargo de Aina Molí, como instrumento de una intervención planificada que recibió el nombre de «normalización lingüística». Esta política pretendía generalizar el conocimiento del catalán, «dar un trato preferente» a esta lengua, «fomentar el uso del catalán en las instituciones oficiales y privadas» e «impulsar la modificación de las actitudes lingüísticas y las pautas de conducta» predominantes hasta entonces en la sociedad catalana. La generalización del conocimiento del catalán fue el objetivo de su introducción en las escuelas como lengua vehicular de la enseñanza, bien totalmente o bien en parte de la docencia, medida acompañada por la exigencia de conocimiento de esta lengua a los maestros funcionarios del Estado destinados en Cataluña y por la incorporación del catalán a las pruebas de acceso a la Universidad. El trato preferente al catalán se concretó también en diversas medidas de apoyo financiero y publicitario a la prensa, la edición y diferentes actividades culturales realizadas en esta lengua. Se promovieron oficialmente los cambios de rótulos en establecimientos comerciales y el Gobierno autónomo firmó acuerdos con grandes empresas para que introdujeran el catalán en sus comunicaciones internas y externas. Pronto fue declarado también el monolingüismo oficial de la administración pública autonómica. Según las directrices de la Dirección general de política lingüística, todos los órganos, organismos autónomos e instituciones dependientes o vinculadas a la Generalidad deben «emplear la lengua catalana como vehículo normal de expresión en sus documentos, actos públicos y en los de la administración ordinaria». Esta disposición ha ido acompañada por la realización intensiva de cursos de catalán para funcionarios de la administración autonómica. Asimismo, la Generalidad creó la Corporación Catalana de Ra187

dio y Televisión y en particular puso en marcha la emisión de programas en catalán por TV-3. Por su parte, la modificación de las actitudes lingüísticas y las pautas de conducta de los ciudadanos en sus usos privados fue el objeto de diversas campañas oficiales, como la protagonizada por la niña «Norma» en 1982 y la difusión del lema «Depèn de vostè/tu» en 1985, para la «promoción de la conversación bilingüe», es decir, la no adaptación del autóctono bilingüe a la lengua castellana del interlocutor. Concretamente, fue ampliamente divulgada la instrucción de «practicar el bilingüismo pasivo —cada uno usa su lengua mientras no haya incomprensión— como primer paso hacia la normalización». No queda claro cuál sería el siguiente paso ni, en general, el objetivo final de la «normalización lingüística». Sin embargo, cabe prever que una generalización del bilingüismo pasivo entre la población autóctona que no fuera acompañado por un mayor uso del catalán por los inmigrantes podría conducir a la formación de dos grupos casi monolingües, o al menos con notables diferencias de competencia en el uso de una y otra lengua, y, a largo plazo, posiblemente a una mayor segregación o separación. Sólo si la no adaptación lingüística de los autóctonos lograra una adaptación unilateral de los inmigrantes a su segunda lengua, el catalán, cabría esperar una aproximación a un monolingüismo colectivo catalán. Paralelamente a estas medidas de la administración autonómica, algunas acciones propagandísticas y medidas de coacción de la organización Crida a la Solidaritat contribuyeron a disuadir la resistencia a tales exhortaciones y a señalar nuevos objetivos para la acción oficial. Durante algún tiempo pudo pensarse que el desafío de los nacionalistas catalanes podía surgir efecto. Algunas encuestas parecían mostrar incluso un pequeño pero efectivo incremento del conocimiento del catalán hablado entre la población inmigrada en Cataluña. Sin embargo, como expondremos a continuación, es posible interpretar que la intervención exterior e indirecta del Gobierno del Estado ha modificado el resultado de este juego de dos.

188

LA AUTONOMÍA POLÍTICA

Planteemos -de un modo parecido a como hemos hecho en el capítulo anterior en relación con el País Vasco- un juego de interacción entre el Gobierno del Estado y el Gobierno nacionalista de la Generalidad en el que quede implicada la política lingüística. El Gobierno del Estado no puede interferir legalmente en la política lingüística de la Generalidad, pero en general, con respecto a la autonomía de Cataluña, como con respecto a la vasca, puede elegir entre dos opciones. Una consiste en interpretar restrictivamente el Estatuto de autonomía y tratar de centralizar las decisiones para armonizar esta comunidad autónoma con las demás (opción a la que llamaremos c). La otra es hacer concesiones a las demandas autonómicas, sobre todo en materia de traspasos de competencias y su financiación (opción a la que llamaremos a). Por su parte, el Gobierno nacionalista de la Generalidad, que —a diferencia del nacionalismo vasco- está formalmente comprometido con el marco constitucional, tiene instrumentos relativamente débiles para influir en el Gobierno del Estado. Cuando éste estaba en manos de UCD, CiU lo apoyó en el Congreso de los diputados porque necesitaba, a cambio, los votos centristas en el Parlamento ; de Cataluña, donde tenía sólo una mayoría relativa. Ante el Gobierno con mayoría absoluta del PSOE, y contando ya CiU con mayoría absoluta en el Parlamento catalán, trató de impulsar una alternativa española de centro-derecha, el Partido Reformista Democrático, pero éste tuvo un gran fracaso electoral. De hecho, CiU sólo puede presionar al Gobierno del Estado mediante una intensificación de los componentes nacionalistas de su política interior en Cataluña. En particular, puede hacer valer —como en el juego anterior— su posible elección del monolingüismo catalán (m) frente al bilingüismo (b) en la política oficial de la administración autonómica y en los comportamientos lingüísticos de los nacionalistas. El Gobierno estatal puede sentirse afectado por las consecuencias adversas de esa elección en los inmigrantes castellano-parlantes de Cataluña e, indirectamente, por la influencia que una política lingüística en la comunidad catalana puede tener en los demás ciudadanos españoles: disuadir nuevas inmigraciones a Cataluña y, eventualmente, estimular la emigración de algunos residen189

tes en esta comunidad (como por ejemplo, los maestros castellanoparlantes y otros funcionarios sometidos a un reciclaje profesional obligatorio para aprender catalán). Las combinaciones de las elecciones de cada jugador pueden ordenarse según unas ordenaciones de preferencias coherentes con sus comportamientos observables. El Gobierno del Estado da prioridad al mantenimiento del castellano como lengua oficial en todo el territorio español, mejor sin tener que hacer concesiones autonómicas a la Generalidad. Prefiere, por tanto, en primer lugar, introducir restricciones centralistas a la autonomía y que no haya independencia lingüística de Cataluña, es decir, que la administración autonómica sea bilingüe; en segundo lugar, hacer concesiones en otras materias autonómicas a cambio de que se mantenga el bilingüismo de la Generalidad; en tercer lugar, el conflicto entre instituciones provocado por las restricciones autonómicas y el monolingüismo catalán de la Generalidad; y, por último, las concesiones autonómicas sin contrapartida, es decir, con monolingüismo catalán de la Generalidad. El Gobierno nacionalista de la Generalidad da, por su parte, prioridad al mantenimiento de la autonomía en que basa su existencia, mejor sin tener que renunciar al monolingüismo catalán. Prefiere, así, en primer lugar, que el Gobierno del Estado le haga concesiones autonómicas mientras mantiene una administración y una política lingüística de monolingüismo (es decir, la última preferencia del Gobierno estatal); en segundo lugar, la obtención de concesiones autonómicas a cambio de aceptar una política de bilingüismo; en tercer lugar, el conflicto entre las restricciones autonómicas del centralismo estatal y el monolingüismo catalán de los nacionalistas; y, por último, la aceptación del bilingüismo sin contrapartidas estatales en materia autonómica (es decir, la primera preferencia del Gobierno del Estado). Como puede verse, el conflicto de intereses entre el Gobierno del Estado y el Gobierno nacionalista de la Generalidad es superior al que existe entre éste y la población inmigrada en Cataluña, ya que estos últimos coincidían en rechazar las relaciones de mutua incomunicación como última preferencia, mientras que la primera preferencia de un Gobierno es la última del otro y viceversa. Esto es coherente con la orientación beligerante del nacionalismo cata190

lán con respecto a un «enemigo exterior», identificado genéricamente con el Estado, mientras predica la «integración» de un grupo culturalmente ajeno que otros nacionalismos —como, por ejemplo, el vasco- tienden a considerar en mayor medida como un enemigo interior y una «quinta columna». Las ordenaciones de preferencias expuestas pueden presentarse según el siguiente esquema: Preferencias de los nacionalistas catalanes:

Preferencias del G o b i e r n o del Estado:

Gobierno NacionaEstado listas c a c a

Valor ordinal

Gobierno NacionaEstado listas

4 3 2 1

b b m m

a a c c

m b m b

Valor ordinal 4 3 2 1

Opciones del Gobierno del Estado: c: restricciones centralistas a la autonomía; a: concesiones autonómicas Opciones de los nacionalistas: m: monolingüismo catalán; b: bilingüismo

La siguiente matriz da cuenta de la interacción. Nacionalistas catalanes m b

2

Gobierno Estado

1

2

c

4 4

a 1

3 3

El juego resultante es el ya conocido Dilema del prisionero. Cada jugador tiene una estrategia dominante, que en este caso son las restricciones centralistas a la autonomía para el Gobierno del Estado y el monolingüismo para los nacionalistas catalanes, las cuales producen un equilibrio ineficiente pero estable, situado en la ca191

silla superior izquierda, cuyos valores son 2, 2. Obsérvese que en este equilibrio los nacionalistas catalanes mantienen una estrategia, el monolingüismo, que coincide con la adoptada en su juego con los inmigrantes que hemos analizado en el apartado anterior. Hay, sin embargo, otro equilibrio más beneficioso para ambos, el representado por la casilla inferior derecha, con valores 3, 3, que sólo puede alcanzarse mediante la cooperación entre los dos jugadores. El equilibrio ineficiente y no-cooperativo de este Dilema del prisionero parece bastante coherente con la descripción de lo que fueron a grandes rasgos las relaciones entre los dos gobiernos en los primeros años ochenta. Por un lado, el Gobierno del Estado regateó y retrasó los traspasos de competencias previstos en el Estatuto de autonomía, la UCD y el PSOE aprobaron la ya citada LO APA (que pretendía, entre otros objetivos, garantizar el uso y la enseñanza del castellano en todo el territorio español), y el fiscal general del Estado presentó una querella contra el presidente de la Generalidad Jordi Pujol por supuesta apropiación indebida y falsedad en documento mercantil en su etapa anterior como directivo de Banca Catalana. Por otro lado, el Gobierno nacionalista de la Generalidad, mientras fomentaba el radicalismo nacionalista en los aspectos lingüístico y cultural y permanecía ambiguo ante el discurso independentista catalán (muy minoritario políticamente), impulsó las candidaturas del PRD como alternativa de gobierno frente al PSOE. Esta disparidad de instrumentos antigubernamentales, que provocó acusaciones de incoherencia contra CiU por mantener un doble discurso o doble lenguaje, puede ser interpretada como inserta en una única estrategia de confrontación con el Gobierno estatal. En este período, protagonizado por los mismos ministros de Administración territorial citados en el capítulo anterior como sujetos de una relación conflictiva con el Gobierno vasco y por algunos beligerantes consejeros del Gobierno de la Generalidad, ambas partes promovieron numerosos conflictos de competencias y recursos ante el Tribunal Constitucional. Algunos hechos pudieron contribuir a la adopción de estrategias cooperativas entre los dos jugadores, capaces de producir un nuevo equilibrio más beneficioso para ambos, como la sentencia desfavorable del Tribunal Constitucional sobre la LO APA, ya comentada, y el sobreseimiento del proceso judicial contra Jordi Pujol. A ello ca192

bría añadir probablemente una cierta sensación de perdurabilidad gubernamental de los partidos CiU y PSOE respectivamente, sobre todo después de que el primero obtuviera la mayoría absoluta en el Parlamento de Cataluña en 1984 y la revalidara en 1988 y el segundo repitiera la suya en las Cortes generales en 1986 y en 1989. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el caso vasco, la permanencia de los socialistas catalanes en la oposición debilita los incentivos para ese posible cambio de estrategia hacia una mutua cooperación. Como puede verse, en el juego cooperativo el Gobierno del Estado aceptaría consolidar la autonomía de Cataluña, lo cual significaría nuevas concesiones en los traspasos estatutarios y tratos financieros favorables a la Generalidad, aunque continuara tentado por la opción restrictiva de la autonomía, mientras los nacionalistas catalanes adoptarían de hecho el bilingüismo, aunque pudieran mantener cierta actitud de denuncia del sempiterno centralismo estatal y algunas ambigüedades en el discurso nacionalista verbal. Las aparentes reticencias no serían más que cartas de reserva para mantener al otro jugador en la posición cooperativa, que funcionarían a modo de amenazas para disuadir toda tentación de ruptura unilateral del acuerdo. Sin embargo, lo importante para el tema que inicialmente hemos planteado es que este equilibrio cooperativo entre el Gobierno del Estado y el Gobierno nacionalista de la Generalidad implica un cambio de estrategia de los nacionalistas catalanes en relación con la inicialmente adoptada en el juego anterior con los inmigrantes. Una exposición de la interacción conjunta de los tres jugadores nos permitirá describir mejor la secuencia lógica de esta modificación.

MONOLINGÜISMO POR AUTONOMÍA De acuerdo con las ordenaciones de preferencias que hemos utilizado en los anteriores juegos de dos en dos, podemos establecer un orden de temas prioritarios para cada jugador que guíe sus elecciones cuando interactúan las estrategias de los tres. Así, suponemos que el Gobierno nacionalista de la Generalidad está interesado, sobre todo, en la autonomía, y, a continuación, en 193

el monolingüismo catalán, con la salvedad de relegar a posiciones menos deseadas aquellos resultados en que el monolingüismo catalán implica incomunicación y conflicto con los inmigrantes. Los inmigrantes castellano-parlantes en Cataluña están interesados, por encima de todo, en que haya una administración autónoma bilingüe que no les obligue a aprender catalán; a continuación, en mantenerse en su condición monolingüe castellana sin aprender catalán, excepto en aquellas situaciones en que esta elección comporte incomunicación y conflicto con los nacionalistas catalanes y la administración autónoma; y, finalmente, en que haya autonomía de Cataluña. Al Gobierno del Estado, por su parte, le interesa más que nada la perduración del castellano como lengua común y oficial en Cataluña; a continuación, no tener que hacer concesiones autonómicas; y, finalmente, que los inmigrantes no se sientan movidos a aprender catalán (y de este modo no se desanimen indirectamente las migraciones a Cataluña ni se incentiven los retornos de los inmigrantes a Andalucía). Obtenemos así las siguientes ordenaciones de preferencias combinadas. Preferencias de los nacionalistas catalanes:

Preferencias del Gobierno del Estado:

Preferencias de los inmigrantes:

Nac.

Gob. Est.

Inm.

Val. ord.

Nac.

Gob. Est.

Inm.

Val. ord.

Nac.

Gob. Est.

Inm.

Val. ord.

m b b m m b b m

a a a a c c c c

sí sí no no sí sí no no

8 7 6 5 4 3 2 1

b b b b m m m m

c c a a c c a a

no sí no sí no sí no sí

8 7 6 5 4 3 2 1

b b b b m m m m

a c a c a c a c

no no sí sí sí sí no no

8 7 6 5 4 3 2 1

Opciones de los nacionalistas: m: monolingüismo catalán; b: bilingüismo Opciones del Gobierno del Estado: c: restricciones centralistas a la autonomía; a: concesiones autonómicas Opciones de los inmigrantes: sí: aprender catalán; no: no aprender catalán

194

: La interacción entre los tres jugadores se simboliza en el siguiente cubo, en cada una de cuyas dimensiones se sitúan -como en el capítulo anterior— las opciones de alguno de los jugadores y en las bolas los valores que cada uno de ellos obtiene en la correspondiente interacción.

Los nacionalistas catalanes eligen entre monolingüismo (m) y bilingüismo (b) y sitúan el resultado en la cara anterior o la cara posterior del cubo; el Gobierno del Estado elige entre centralismo (c) y autonomía (a) y sitúa el resultado en la cara izquierda o la cara derecha; los inmigrantes eligen entre aprender (sí) o no aprender (no) catalán y sitúan el resultado en la cara superior o la cara inferior. En cada bola, el número situado a la izquierda indica el valor para los nacionalistas catalanes, el número situado a la derecha indica el valor para el Gobierno del Estado y el número situado abajo indica el valor para los inmigrantes.

Puede comprobarse que el único jugador que tiene una estrategia dominante, que adoptará independientemente de cuál piense que vaya a ser la estrategia elegida por los demás jugadores, es el Gobierno del Estado. Si éste elige su estrategia dominante, c (res195

tricciones centralistas a la autonomía), y sitúa el resultado previsible en la cara lateral izquierda del cubo, donde obtiene siempre valores superiores que en las posiciones correspondientes de la cara lateral derecha, caben dos equilibrios como producto de las elecciones combinadas de los nacionalistas catalanes y los inmigrantes. Uno es el representado por la bola izquierda posterior inferior, cuyos valores son , en el que el Gobierno del Estado opta por el centralismo, los nacionalistas aceptan el bilingüismo y los inmigrantes no aprenden catalán. En este equilibrio se reúnen el equilibrio favorable a los inmigrantes que hemos observado como uno de los posibles en el juego del Cobarde de dos jugadores (nacionalistas e inmigrantes) y el equilibrio no cooperativo e ineficiente que hemos encontrado en el Dilema del prisionero entre los otros dos jugadores (nacionalistas y Gobierno estatal). Corresponde a una situación que puede llamarse de discriminación contra el catalán, que es posible identificar con ciertos períodos de franquismo asentado. Este es un equilibrio estable, pero en él, como puede verse, los nacionalistas están en una posición muy mala —la penúltima sobre ocho- y es de esperar que tratarán por algún medio de modificarla. Lo único que pueden hacer es amenazar con cambiar su elección al monolingüismo, pese a que este cambio unilateral de decisión les produciría un resultado aun peor, con el fin de persuadir a los otros jugadores de que alteren su elección y se produzca un resultado más equitativo. La amenaza de los nacionalistas catalanes de cambiar al monolingüismo no es, pues, muy creíble, ya que produciría incomunicación con las demás partes, pero no es inverosímil porque se encuentran en una situación casi desesperada y algunos pueden asumir ese riesgo de empeorar un poco más su posición con la esperanza de mejorarla de un modo significativo. Esto es más o menos lo que hicieron durante el franquismo algunos catalano-parlantes al convertirse en patriotas combativos por un futuro más favorable al catalán. El otro equilibrio es el simbolizado por la bola izquierda anterior superior, cuyos valores son , en el que, frente al centralismo estatal, los nacionalistas catalanes mantienen un comportamiento monolingüe catalán y los inmigrantes aprenden catalán. En este equilibrio se reúnen el equilibrio favorable a los nacionalistas en el juego del Cobarde de dos jugadores (nacionalistas e inmigrantes) y el equilibrio no cooperativo e ineficiente del Dilema 196

del prisionero del otro juego de dos jugadores (nacionalistas y Gobierno estatal). Corresponde a una situación en la que, frente al centralismo del Estado, hay un movimiento catalanista a favor de la lengua propia, con participación de los nacionalistas catalanes y también de los inmigrantes, que podemos asociar a ciertos momentos del antifranquismo. Es -como el anterior— un equilibrio estable, pero ineficiente, ya que hay al menos otras dos situaciones en las que los tres jugadores obtendrían mejores resultados y a las que pueden trasladarse mediante una cooperación coordinada. Estas son las simbolizadas por la bola derecha posterior superior, cuyos valores son , y por la bola derecha posterior inferior, cuyos valores son En la primera de estas dos situaciones, con valores , el Gobierno del Estado acepta la autonomía, los nacionalistas catalanes admiten el bilingüismo y los inmigrantes continúan deseando aprender catalán. Es una situación que cabría llamar de autonomía bilingüe con participación de los inmigrantes. Cada uno de los tres jugadores tienen tentaciones de trasladarse unilateralmente a sus posiciones preferidas (el centralismo estatal, el monolingüismo catalán y la ausencia de aprendizaje de una segunda lengua, respectivamente), donde obtendrían valores superiores (el Gobierno del Estado pasaría de 5 a 7; los nacionalistas catalanes, de 7 a 8; y los inmigrantes, de 6 a 8), pero podrían mantenerse en la posición pactada mediante alguna mutua disuasión. La otra situación mejor a la que cabe trasladarse desde el catalanismo de nacionalistas e inmigrantes contra el Estado centralista es la simbolizada —como hemos dicho— por la bola derecha posterior inferior, con valores . Esta sólo se distingue de la que acabamos de mencionar en que en ella los inmigrantes no aprenden catalán. Podemos llamarla autonomía bilingüe sin participación de los inmigrantes. Cabe considerar, por tanto, que, al alejarse del equilibrio que hemos llamado catalanismo de nacionalistas e inmigrantes enfrentado al centralismo, los inmigrantes tienen mayores incentivos que los otros dos jugadores para recuperar su opción preferida, es decir, no aprender catalán. Por una parte, como hemos dicho, la cooperación entre el Gobierno del Estado y el Gobierno de la Generalidad les puede conducir a una situación como la representada por la bola 197

cuyos valores son , desde la que estarán tentados —como los demás jugadores— de cambiar unilateralmente a su posición preferida. Pero, por otra parte, esa misma cooperación puede llevar directamente a la situación representada por la bola cuyos valores son , en la que los inmigrantes se inhiben de la promoción del catalán. Por tanto, es de esperar que, al tener incentivos de dejar de aprender catalán procedentes de las dos situaciones de autonomía bilingüe a las que cabe llegar mediante la cooperación, haya un número significativo de inmigrantes que, aun habiendo deseado aprender catalán cuando la defensa de la lengua era una reivindicación antifranquista o incluso habiendo empezado a aprenderlo de hecho, dejen de aprenderlo en una situación de autonomía bilingüe. De acuerdo con lo que hemos expuesto en los juegos de dos jugadores, podemos decir que el monolingüismo inicialmente aceptado como una solución de equilibrio en el juego entre los inmigrantes y los nacionalistas por iniciativa o «desafío» de éstos, es alterado por la cooperación entre los nacionalistas y el Gobierno deL Estado a favor del bilingüismo y la autonomía en el otro juego de dos. Y, como puede verse también volviendo al primer juego, ante este bilingüismo autonómico, los inmigrantes dejan de aprender catalán. La realidad siempre es más compleja que los modelos que pretenden explicarla y no hay duda de que en el comportamiento de los inmigrantes castellano-parlantes en Cataluña ha habido de las dos cosas: quienes se han mantenido en su deseo de aprender la lengua específica del país y quienes, al atemperarse los fervores antifranquistas, han enfriado aquella voluntad. Hay que señalar que la proximidad lingüística entre el catalán y el castellano permite —a diferencia, por ejemplo, del euskera— un grado aceptable de comprensión pasiva de la lengua sin saber hablarla. También cabe que los deseos confesados de aprendizaje del catalán por los inmigrantes se reduzcan, en la práctica, al deseo de que a sus hijos les sea enseñado en la escuela el catalán sin aprenderlos ellos. Los datos disponibles parecen confirmar, de todos modos, una disminución perceptible de la voluntad de aprender el catalán sin aprenderlo ellos entre los inmigrantes. Hay que tener en cuenta que la composición demográfica de Cataluña ha cambiado desde 1975 porque la recesión económica y 198

otros factores invirtieron el signo del saldo migratorio, de modo que, diez años después, alrededor de un 70% de la población era autóctona (incluyendo a los hijos de los anteriores inmigrantes) y sólo un 30 % de los residentes en territorio catalán había nacido fuera del mismo. Según los datos lingüísticos del padrón de 1986, un 64 % manifestaba que sabía hablar catalán y un 90 % de los ciudadanos de Cataluña decía entenderlo. Esto significa que, en relación con 1975, había disminuido la incomprensión pasiva del catalán por los inmigrantes (aunque hubiera aún algunos que permanecieran ajenos a esta lengua). Pero había también una proporción visible de autóctonos -probablemente hijos de inmigrantes— que no sabían hablar el catalán, cosa que antes no sucedía. Por otra parte, una encuesta de Gabise-«Diari de Barcelona» de 1988 mostraba que sólo un 55 % de los habitantes utilizaba el catalán como lengua habitual, lo cual significa que los autóctonos seguían manteniendo ampliamente una actitud de adaptación al castellano. Ala vista de estos datos, cabe una evaluación de los objetivos de la política lingüística nacionalista iniciada en 1980. Por una parte, instrumentos como la introducción del catalán en la enseñanza y la acción de los medios de comunicación públicos en catalán parecen haber conseguido resultados apreciables en el objetivo de generalizar el conocimiento pasivo de la lengua. Asimismo, ha aumentado la difusión del catalán mediante el uso oficial, las subvenciones culturales, la rotulación pública, etc. i En cambio, parecen haber tenido poco éxito las campañas para modificar los comportamientos lingüísticos privados a favor de la actitud no adaptativa de los catalano-parlantes y la conversación bilingüe. Ante los inconvenientes o incomodidades provocados por el mantenimiento de una conversación en dos lenguas distintas, ha seguido predominando la actitud de adaptación unilateral de aquel que tiene menos dificultades en usar su segunda lengua, el cual es en la mayor parte de los casos el autóctono bilingüe. Esto ocurre incluso en los tratos orales entre los funcionarios autonómicos y los ciudadanos de origen inmigrante. Lógicamente, esta actitud adaptativa desincentiva el aprendizaje activo o hablado del catalán por los inmigrantes. La inhibición ante el catalán de algunos inmigrantes que en los inicios de la transición manifestaban su deseo de aprenderlo se re199

fleja en las cifras más pormenorizadas. Analizando los datos más recientes en diversas comarcas, el director del Servicio de Normalización de la lengua catalana de la Generalidad observaba en 1987 que en una con un altísimo porcentaje de inmigrantes, el Bajo Llobregat, «lo curioso es que parece haber un retroceso [en el conocimiento activo de la lengua catalana], pequeño pero creciente, entre los que tienen, ahora, más de 50 años»; y en otra comarca con un bajísimo porcentaje de inmigrantes, Osona, «otra vez hay un retroceso entre los que tienen, ahora, más de 55 o 60 años: un fenómeno muy extraño». Es posible, como el citado autor indica, que los datos de 1975 estuvieran inflados; es decir, que algunos de los que entonces declaraban saber hablar el catalán no supieran realmente hablarlo. Pero, aunque así fuera, su declaración voluntarista de entonces expresaría una actitud favorable y un deseo de aprenderlo, o tal vez una capacidad de chapurrearlo o hablarlo «un poquito», que, once años más tarde, esas mismas personas habían dejado de manifestar. Nuestro análisis significa, en un resumen muy apretado, que los nacionalistas catalanes pueden intercambiar la autonomía política por la renuncia a imponer el monolingüismo catalán a la población inmigrada en Cataluña. Dicho de otro modo, la consolidación de las instituciones autonómicas y el suministro de recursos competenciales y financieros por el Gobierno del Estado puede haber inducido un cambio en el planteamiento del proyecto de «normalización lingüística». El monolingüismo catalán de toda la población al que hemos supuesto que aspiran los nacionalistas ya no podría ser así el «paso siguiente» a la difusión del bilingüismo pasivo, es decir a la adopción de comportamientos no adaptativos por los autóctonos bilingües -como parecía pretender la Dirección general de política lingüística de la Generalidad—, sino, si acaso, un eventual resultado futuro de un relevo generacional apoyado en la escolarización masiva en catalán y la ausencia de nueva inmigración. Sin embargo, a la luz de lo que hemos dicho, no son muy claros los incentivos que podrían tener, aun a largo plazo, los inmigrantes o sus hijos para modificar sus actitudes lingüísticas y pautas de conducta a favor de una adaptación a su segunda lengua, el catalán, ni tan sólo los que podrían mover a los autóctonos bilingües a dejar de adaptarse al castellano en las conversaciones mixtas. Como dice, con cierta socarronería, un buen conocedor de las mentalidades de 200

los inmigrantes, Francisco Candel, «la normalización lingüística se acepta, pero no se practica». En palabras del nuevo director general de Política Lingüística nombrado en 1988, Miquel Reniu, aun habiendo aumentado el conocimiento del catalán, sigue existiendo «uáa situación de clara desigualdad entre el grado de conocimiento del catalán y su uso real». El propio presidente Pujol lo percibe: «La lengua ha ganado mucho terreno en el uso oficial, pero no tanto en el uso social. (...) En este momento [1989] hay más déficit de decisión de determinados sectores sociales que de acción institucional.» En la práctica, incluso los partidos nacionalistas se adaptan a esta situación. Los mismos que en los primeros años de democracia y en las primeras elecciones autonómicas distinguían su mensaje porque sólo empleaban el medio de la lengua catalana para su difusión, en la segunda mitad de los ochenta, como dice el mismo Candel, «reclaman el voto en castellano y las instancias en catalán». El equilibrio de autonomía bilingüe, inducido por la intervención exterior del Gobierno del Estado, parece, pues, más atractivo que el monolingüismo sin autonomía que los nacionalistas podrían lograr en Cataluña en un juego lingüístico interior.

201

13. LA MINORÍA MAYORITARIA

Una minoría electoral puede convertirse en una mayoría parlamentaria a través de las desviaciones de la representación producidas por el sistema electoral —como hemos visto en un capítulo anterior- y de este modo imponer su punto de vista unilateral en un amplio conjunto de decisiones tomadas por diversas instituciones del Estado. Pero incluso una minoría parlamentaria puede conseguir una mayoría en otras instituciones mediante ciertos sistemas de elección indirecta de los cargos públicos, como se verá a continuación. Aparentemente, una democracia parlamentaria con un sistema electoral basado en un principio genérico de proporcionalidad y un amplio multipartidismo, como la española, tendría que permitir un elevado grado de correspondencia entre la representación política y la pluralidad de las preferencias de los ciudadanos. Pero todo parece indicar que las cautelas de los constituyentes de 1977-1978 para conseguir unos altos niveles a la vez de representatividad y de estabilidad del sistema político han tenido efectos perversos, algunos de ellos posiblemente no contemplados como posibles en el diseño inicial. Parece, en efecto, que los autores de la Constitución de 1978 tuvieron, a este respecto, una doble preocupación. Por un lado, saliendo de una dictadura excluyente, sintieron el temor de que una baja participación de algunas tendencias políticas en las instituciones democráticas no consiguiera dar a éstas suficiente legitimación y pudiera generar una oposición antisistema con consecuencias perturbadoras, al modo trágicamente tradicional en 202

la Historia contemporánea española. Por ello establecieron algunas reglas del juego en el seno de las instituciones que favorecieran los acuerdos y pactos entre partidos, al estilo de los intercambios de votos que caracterizaron al mismo proceso constituyente -antes analizados-, de modo que el estilo consensual de la transición pudiera marcar con su huella la práctica política posconstituyente. Pero, por otro lado, los mismos constituyentes tomaron precauciones contra una excesiva fragmentación de la representación que pudiera obstaculizar la estabilidad política y la consolidación de la democracia en España. Sin duda estuvo siempre presente en su recuerdo la experiencia de los años treinta, caracterizada, como es sabido, por una multiplicidad de líneas divisorias entre los ciudadanos y entre los partidos que terminó en un abierto y cruel enfrentamiento de banderías, y tal vez algunos confirmaron esa desconfianza hacia un excesivo pluralismo al observar la amplia variedad de movimientos, reivindicaciones y siglas que tenían presencia y actividad en los inicios del cambio democrático posfranquista. El hecho es que en el texto constitucional y en sus desarrollos legislativos posteriores se establecen varios mecanismos que hay que presumir que fueron acordados con la expectativa de regular situaciones en las que ningún partido tuviera una mayoría absoluta. Así hay, por una parte, algunos que tienden a favorecer los pactos entre partidos, sin duda con el objetivo de que se forme una mayoría plural en el seno de las instituciones representativas y se evite que una minoría imponga excesivas exclusiones. Y, al mismo tiempo, existen otros que intentan poner barreras a la actividad de la oposición, con el objetivo de permitir la formación y evitar la caída de gobiernos minoritarios cuando no se consigan aquellos pactos. Más concretamente, nos detendremos en los siguientes casos. Primero, algunos mecanismos introducidos con la doble intención de conseguir una representatividad amplia y plural y una apreciable estabilidad. Este es el caso de la elección de importantes cargos de origen parlamentario, como los de presidente del Gobierno, presidente del Congreso de los diputados, alcaldes y presidentes de las Comunidades autónomas, la cual se realiza mediante un sistema doble: una primera vuelta en la que se exige una mayoría absoluta de los miembros de la cámara correspondiente, lo cual incen203

tiva los acuerdos entre partidos cuando ninguno tiene los votos suficientes por sí solo, y una segunda vuelta en la que se requiere únicamente una mayoría simple, con objeto de evitar un vacío de poder si aquellos pactos no se suscriben. Segundo, algunos mecanismos que pretenden sólo evitar exclusiones y forzar los pactos entre partidos, en casos con poco peligro de inestabilidad. Entre éstos se encuentran los sistemas de elección con voto limitado, como el de los vicepresidentes y los secretarios de la Mesa del Congreso, y la exigencia de mayorías cualificadas para la designación por las Cortes de los componentes de otras instituciones relevantes, como las tres quintas partes requeridas para la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional y de los vocales del Consejo General del Poder Judicial, y los dos tercios para el nombramiento de los miembros del Consejo de Administración del ente público Radio Televisión Española. En las páginas siguientes se tratará de mostrar dos cosas. En primer lugar, que, en lo que se refiere a las instituciones centrales del Estado, en la práctica han prevalecido los elementos estabilizadores y contrarios al pluralismo, los cuales permiten comportamientos excluyentes de un partido incluso cuando sólo es relativamente mayoritario con respecto a los demás. En segundo lugar, que, en numerosos Ayuntamientos y Comunidades autónomas, los mecanismos favorables al pluralismo no han ido acompañados por suficientes precauciones con respecto a la inestabilidad y no han evitado cambios de mayorías políticas sin intervención electoral, los cuales deterioran gravemente la representatividad. Es decir, que en unos casos los dispositivos para garantizar el pluralismo han sido insuficientes y en otros excesivos, de modo que se ha obtenido, por una parte, un ejercicio monopólico del poder en la administración central y, por otra, una notable inestabilidad de los equipos de gobierno en municipios y autonomías, ambos en perjuicio de la representatividad democrática de las decisiones públicas. En el presente capítulo se desarrolla el primer punto: aun con la exigencia de una mayoría absoluta en la primera vuelta o el requerimiento de mayorías cualificadas para la elección de ciertos cargos, es posible que una minoría parlamentaria consiga una mayoría de 204

los cargos electos y con ello imponga su voluntad exclusiva en las decisiones tomadas en las instituciones. Lógicamente, cuando un solo partido tiene una mayoría parlamentaria absoluta, aunque ésta se apoye únicamente en una minoría de los votos populares -como ha ocurrido desde 1982—, se hace aún más fácil la ocupación excluyente de los lugares de decisión y cabe incluso una modificación unilateral de las reglas de elección indirecta de ciertos cargos públicos que refuerce aquella tendencia a la concentración del poder. En contraste, en capítulos posteriores se presentarán llamativos casos de inestabilidad de los equipos de gobierno de ciertas instituciones de ámbito autonómico y local.

VOTO LIMITADO

De acuerdo con el Reglamento del Congreso de los Diputados (tanto el provisional de 1977 como el definitivo aprobado en 1982, en su artículo 37), el presidente de la Cámara y los demás miembros de la Mesa, es decir los vicepresidentes y secretarios, son elegidos con diferentes procedimientos. El presidente puede ser elegido por mayoría absoluta en la primera vuelta o por mayoría simple en la segunda. Si suponemos que en el Congreso ningún partido tiene la mayoría absoluta de los diputados, el partido con mayoría relativa puede aspirar, por tanto, a conseguir la presidencia sin pacto con ningún otro partido en la segunda vuelta, o bien mediante un pacto con algún otro partido en la primera. Por su parte, los cuatro vicepresidentes son elegidos simultáneamente en otra votación, pero en ella cada diputado sólo puede votar a un candidato -que es lo que recibe el nombre de voto limitado— y son elegidos los cuatro con mayor número de votos, procedimiento que se aplica igualmente en la elección de los cuatro secretarios. Para simplificar los cálculos y mostrar el sentido de ciertos resultados de las votaciones que pueden obtenerse con diferentes composiciones numéricas, imaginemos que la composición de un Congreso en el que están presentes los partidos A, B, C, D y E, es la siguiente: A: 40 diputados; B: 30; C: 12; D: 10; E: 8 (total: 100). 205

Si no hay pactos entre partidos para la elección del presidente, el partido A puede hacer ganar a su candidato en la segunda vuelta con 40 votos. A continuación, en la elección de los cuatro vicepresidentes, A puede repartir los votos de sus diputados entre dos candidatos y lo mismo puede hacer el partido B, con el resultado de que cada uno de los dos conseguirá elegir con seguridad y como máximo dos vicepresidentes y ninguno de los otros partidos conseguirá elegir ninguno. Lo mismo puede ocurrir en la elección de los cuatro secretarios. El resultado final será, pues: A: 5 miembros (el presidente, dos vicepresidentes y dos secretarios); B: 4 miembros (dos vicepresidentes y dos secretarios). Es decir, con una minoría del 40 % de los diputados, el partido A consigue la mayoría absoluta de los miembros de la Mesa. Numéricamente, la distribución de los votos en la elección de los cuatro vicepresidentes o de los cuatro secretarios puede ser, por ejemplo, la de la tabla 17. Obsérvese que los candidatos de los partidos C, D y E obtienen menos votos que los candidatos del partido A y del partido B. Por otra parte, ni A ni B pueden distribuir sus votos de ningún modo que les permita elegir más candidatos. Supongamos ahora, alternativamente, que A pacta con C la elección de su candidato a presidente en la primera vuelta por mayoría absoluta a cambio de dar algunos de sus votos a un candidato de C en la elección de los vicepresidentes o de los secretarios. Está en el interés de C aceptar el pacto porque así conseguirá tener algún miembro en la Mesa, mientras que en la hipótesis anterior, sin pactos entre partidos, no conseguía ninguno. El candidato de A será elegido por mayoría absoluta con los votos de A y C, es decir, Tabla 17.

Elección de cuatro cargos con voto limitado

Partidos

Votos disponibles

A B C D E

40 30 12 10 8

206

Votos a un Votos a otro candidato candidato A1: B1: C1: D1: E1:

20 15 12 10 8

A2: 20 B2: 15

Elegidos

Total

A1, A2 B1, B 2

2 2 -

52 sobre 100. En la otra votación, A elegirá dos vicepresidentes, B elegirá uno y C, con la ayuda de algunos votos de A, otro. Lo mismo puede ocurrir en la elección de los cuatro secretarios. El resultado final será: A: 5 miembros (el presidente, dos vicepresidentes y dos secretarios); B: 2 miembros (un vicepresidente y un secretario); C: 2 miembros (un vicepresidente y un secretario). Es decir, el partido A, con una minoría de los diputados, vuelve a conseguir la mayoría absoluta de los miembros de la Mesa. Por otra parte C, con menos de la mitad de diputados que B, consigue tantos miembros como éste. Numéricamente, la distribución de los votos puede ser la de la tabla 18. Obsérvese que A cede 4 votos a C y éste ve elegido su candidato con 16 votos. Dada esta cesión de votos de A a C, B no puede distribuir sus votos de ningún modo que le permita elegir más de un candidato. El lector puede comprobar fácilmente que, con otras distribuciones de diputados entre los partidos, un partido minoritario como A podría obtener incluso una mayoría más amplia. Por ejemplo, con una composición en la que A tuviera, igual que antes, 40 diputados, pero B tuviera 20, C 12 y el resto estuviera repartido entre otros partidos menores, A podría obtener 3 vicepresidentes sobre 4. Es decir, aumentaría su porción en el reparto no porque tuviera más representación, sino porque se daría una distinta representatividad relativa de los demás. Obviamente, si un partido tiene la mayoría absoluta de los diputados, con procedimientos como éstos podrá obtener con aún mayor facilidad la mayoría absoluta de los miembros de la Mesa del Congreso. Tabla 18.

Partidos A B C D E

Elección de cuatro cargos con voto limitado y cesión de votos Votos Votos a un Votos a otro Votos a otro disponibles candidato candidato candidato 40 30 12 10 8

A1: B1: C1: D1: E1:

18 15 12 10 8

A2: 18 B2: 15

C1: 4

Elegidos

Total

A1, A2 B1 C1

2 1 1 — -

207

Los hechos reales han sido los siguientes: En julio de 1977, con unas normas provisionales basadas ya en el voto limitado, el Pleno del Congreso eligió una Mesa compuesta por cinco personas (un presidente, dos vicepresidentes y dos secretarios), en la que UCD, que contaba con una minoría de los diputados, obtuvo una mayoría absoluta de 3 miembros. Concretamente, el presidente de la cámara, Fernando Alvarez de Miranda, fue elegido en la segunda vuelta por la mayoría simple de los votos de UCD; y tanto UCD como PSOE, votando cada uno a sus propios candidatos, obtuvieron en las votaciones siguientes un vicepresidente y un secretario. La primera Comisión parlamentaria elegida fue la de Urgencia legislativa, formada por cuatro diputados y cuatro senadores elegidos asimismo mediante voto limitado, ya que cada diputado y cada senador podía votar solamente tres nombres. En el Congreso, UCD pactó con CiU y PNV para elegir dos miembros del primer partido y uno del segundo, frente a uno del PSOE, mientras que en el Senado UCD, con la ayuda de independientes, eligió tres y PSOE uno. En total, UCD obtuvo una mayoría absoluta de cinco miembros de la Comisión que le permitió gobernar mediante decretosleyes durante el período constituyente. En diciembre del mismo año, una vez aprobado el Reglamento provisional del Congreso, se procedió a la elección de una Mesa de nueve miembros. En ella UCD y PSOE repitieron los cargos que habían obtenido unos meses antes y se repartieron a partes iguales los dos nuevos secretarios. Pero UCD cedió algunos de sus votos a AP para la elección de uno de los nuevos vicepresidentes y PSOE cedió algunos votos a PCE para la elección del otro. De este modo, y como expresión del espíritu consensual del proceso constituyente, UCD renunció a obtener de nuevo la mayoría absoluta de la Mesa -que, como hemos visto, podía haber obtenido fácilmente—, la cual quedó compuesta por 4 miembros de UCD, 3 de PSOE, 1 de AP y 1 de PCE. Las mismas cesiones de votos y la misma distribución numérica de la Mesa entre los partidos mencionados se reprodujeron tras las elecciones de marzo de 1979, con la presidencia de Landelino Lavilla. En cambio, la posesión por el PSOE de una mayoría absoluta de los diputados tras las elecciones de 1982, 1986 y 1989 y la desapari208

ción del espíritu consensual del período constituyente, le han permitido conseguir en las tres ocasiones una mayoría absoluta de 5 miembros de la Mesa, la primera vez bajo la presidencia de Gregorio Peces Barba y las dos siguientes de Félix Pons. CP (o su sucesor PP) ha conseguido en cada ocasión 2 miembros y los dos restantes se han dividido respectivamente entre UCD y CiU, CDS y CiU, y CiU e IU (véase la tabla 19). La importancia de estos repartos de cargos con mayoría absoluta de un partido reside en la condición de «órgano rector» del Congreso que tiene la Mesa, «bajo la autoridad y dirección del Presidente», con tareas que incluyen algo que puede ser tan decisivo como la fijación del calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones. De hecho, procedimientos muy parecidos se usan para la elección de las presidencias y las mesas de las Comisiones permanentes legislativas, en todas las cuales el PSOE ha tenido mayoría absoluta desde 1982 (aunque ha cedido dos o tres presidencias sobre catorce al PP). Por otra parte, la creación de otras Comisiones no permanentes, como las comisiones de investigación, puede ser propuesta por el Gobierno o por la Mesa, ambos dominados por el partido mayoritario, o bien por dos grupos parlamentarios o la quinta parte de los diputados, lo cual permite la iniciativa de la oposición, pero la decisión de crearlas o no recae en el Pleno del Congreso, en el que la mayor parte de las veces se ha impuesto la voluntad más bien restrictiva de la mayoría socialista. Estos decisivos condicionantes de la actividad legislativa son reforzados por las facilidades para la formación y mantenimiento de Gobierno (artículos 99 y 113 de la Constitución, y 171 y 175-179 del Reglamento del Congreso). La investidura del presidente del Gobierno puede conseguirse —como hemos dicho- por mayoría absoluta en la primera vuelta o por mayoría simple en la segunda, lo cual permite la formación de un Gobierno monocolor con el apoyo de una minoría de los diputados. Asimismo, este Gobierno puede ganar una moción de confianza por mayoría simple, de modo que las abstenciones, los votos en blanco y nulos y las ausencias de diputados de alguno de los diversos partidos de oposición le favorecen. En cambio, el derrocamiento de un Gobierno por la oposición 209

mediante una moción de censura es mucho más difícil. La moción ha de estar propuesta por una décima parte de los diputados -condición que sólo han reunido el PSOE en la época de los gobiernos de UCD y CP (o PP) en la época de los gobiernos del PSOE—, ha de dirigirse contra todo el Gobierno y no contra ministros individuales, incluir la candidatura de un presidente alternativo y ser ganada por mayoría absoluta de los miembros del Congreso, de modo Tabla 19.

Partido y cargo UCD p vp s s

Composición de la Mesa del Congreso de los diputados

1977

F. Alvarez Miranda Jesús Esperabé J. L Ruiz Navarro Francisco Solé

1979

Landelino Lavilla Modesto Fraile V. Carrascal Soledad Becerril

p: Presidente; vp: Vicepresidente; s: Secretario

210

1982

J. M. Bravo Laguna -

1986

1989

que en este caso las abstenciones, los votos en blanco y nulos y las ausencias de diputados de alguno de los diversos partidos de oposición perjudican a la moción y favorecen al Gobierno. De hecho, sólo se han presentado hasta ahora dos mociones de censura, una del PSOE en 1980 y otra de CP en 1987, ambas sin éxito.

MAYORÍAS CUALIFICADAS

Veamos ahora los procedimientos de elección de los miembros de otras importantes instituciones del Estado. El Tribunal Constitucional, encargado de velar por la constitucionalidad de las leyes y la salvaguarda de los derechos y libertades, está formado por doce «juristas de reconocida competencia», nombrados a partir de las propuestas de cuatro órganos distintos: 4 del Congreso, 4 del Senado, 2 del Gobierno y 2 del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). Su mandato es dé nueve años y se renuevan por terceras partes cada tres años. El presidente del Tribunal es elegido por y entre sus miembros mediante una mayoría absoluta en la primera vuelta o una mayoría simple en la segunda (Constitución, artículos 159-160, y Ley Orgánica 2/1979 del Tribunal Constitucional, artículos 5 y 9). Los cuatro miembros propuestos por el Congreso se eligen mediante una votación en la que cada diputado puede votar «hasta cuatro nombres» y los elegidos tienen que obtener los votos de las tres quintas partes de los diputados (Reglamento del Congreso de los diputados, artículos 204-205). El mismo procedimiento se aplica a los miembros del Tribunal Constitucional propuestos por el Senado. Volviendo al ejemplo numérico anterior, en el que ningún partido tiene la mayoría absoluta de los diputados, caben así varios tipos de pactos entre partidos. En primer lugar, A puede pactar con B para elegir por ejemplo 2 magistrados cada uno, ya que los votos de A + B = 40 + 30 > 3/5 de 100. En segundo lugar y alternativamente, A puede pactar con dos de los partidos menores, por ejemplo C y D (o bien C y E), para elegir 2 magistrados propuestos por A, 1 propuesto por C y 1 pro211

puesto por D, ya que los votos de A +C +D = 40 + 12 + 10 > 3/5 de 100 (así como A + C + E = 40 + 12 + 8 = 3/5 de 100). Estaría en el interés de C y en el de D (así como en el de E) aceptar este pacto, ya que así obtendrían el nombramiento de algún magistrado de su confianza, mientras que en el supuesto anterior no obtenían ninguno. En cambio, en un pacto entre B, C, D y E, cuyos votos reunidos son 30+ 12+ 10 + 8 = 3/5 de 100, cada partido sólo podría aspirar a elegir un magistrado, por lo que B preferiría el pacto a solas con A, en el que hemos supuesto que obtenía dos, y los demás estarían indiferentes entre pactar con B y pactar con A. Valiéndose de estos límites para la elección de pactos por los demás partidos, A puede, pues, elegir sus socios en las votaciones e imponer sus condiciones. Como puede verse, su ventaja procede en parte de no hacer uso de la potestad de votar cuatro nombres, lo cual dividiría en exceso sus votos, sino un número inferior que le permite asegurarse unos cuantos candidatos y pactar la elección de algún cargo por algún otro partido. Supongamos que A opta por una asociación no muy abusiva y propone a B repartirse a medias la elección de los cuatro magistrados que corresponden al Congreso. Si suponemos que ningún partido alcanza tampoco por sí solo las tres quintas partes de los senadores (aunque el PSOE rebasó esta proporción en el Senado elegido en 1982 y sólo le faltó un senador para conseguirla en el de 1986), el mismo reparto puede producirse en la elección de los otros cuatro magistrados del Tribunal Constitucional que corresponde proponer a la Cámara alta. Sin embargo, el Gobierno formado, a partir del procedimiento de investidura antes descrito, por el partido A nombrará otros dos magistrados y, como veremos unas líneas más abajo, el mismo partido habrá obtenido una mayoría suficiente en la elección del Consejo General del Poder Judicial para que una mayoría judicial que hay que suponer que le es afín consiga nombrar también otros dos magistrados. Aun admitiendo que la condición judicial de los miembros del Tribunal Constitucional les hace actuar al margen de la disciplina de partido, es cierto que el origen de su designación está en los partidos y, de acuerdo con los cálculos que acabamos de exponer, cabe 212

esperar que un partido con una minoría de diputados y de senadores consiga elegir a una mayoría absoluta de los miembros de aquel tribunal. Esta mayoría es más que suficiente para elegir también al presidente del mismo. Es importante señalar que este presidente, dado el número par de componentes del tribunal, tiene un voto de calidad o de desempate en las votaciones internas de las sentencias. Numéricamente, el ejemplo utilizado se resume así: Tabla 20. Elección de los miembros del Tribunal Constitucional Partidos A B C D E

Congreso 2 2 -

Senado 2 2 -

Gobierno 2

CGPJ 2

Total 8 4 . -

Presidente 1

-

Los hechos se han desviado muy poco de este modelo interpretativo. El Tribunal Constitucional nombrado en julio de 1980, del que fue presidente Manuel García Pelayo, estuvo basado en un pacto entre UCD y PSOE para designar cada uno a dos de los magistrados propuestos por el Congreso y a dos de los propuestos por el Senado. El gobierno de UCD nombró a otros dos y el Consejo General del Poder Judicial, entonces autogobernado, designó a uno de tendencia «conservadora» y a otro de tendencia «progresista». Así, el tribunal quedó formado por 7 magistrados conservadores, propuestos por UCD o afines, y 5 progresistas, propuestos por el PSOE o afines. Sin embargo, tras el fallecimiento en 1982 del magistrado de tendencia progresista designado por el CGPJ, éste lo sustituyó por otro de tendencia conservadora, de modo que la anterior proporción se decantó hasta 8-4, igual que en nuestro ejemplo. La renovación del primer tercio de los magistrados, que correspondía hacerse en 1983 y que por sorteo recayó en los cuatro magistrados propuestos por el Congreso, de hecho no tuvo lugar. Atendiendo a la consideración de que el mandato inicial de que habían gozado, de sólo tres años, era demasiado corto, los cuatro fueron reelegidos. 213

La primera renovación real tuvo lugar en febrero de 1986 y afectó a los dos magistrados propuestos por el Gobierno, los dos propuestos por el CGPJ y dos que habían dimitido (uno, que había sido nombrado por el Congreso a propuesta del PSOE, para ocupar otro cargo judicial, y el presidente García Pelayo, que había sido propuesto por el Senado también con el acuerdo del PSOE, por razones de edad). Dada la nueva mayoría de los socialistas en las Cortes y el Gobierno y la nueva composición del CGPJ con respecto a la situación de 1980, los seis designados fueron de tendencia progresista, de modo que, junto a la permanencia de los otros dos propuestos por el PSOE en el Congreso y el Senado en la primera elección del tribunal, éste quedó formado por 8 magistrados progresistas, Tabla 2 1 .

(p): Presidente

214

Composición del Tribunal Constitucional

propuestos por el PSOE o afines, y 4 conservadores, propuestos por UCD o afines. Las proporciones de nuestro ejemplo se volvieron, pues, a reproducir, pero con un signo inverso, correspondiente a la nueva mayoría parlamentaria. Con nueve votos a favor, fue elegido presidente Francisco Tomás y Valiente, de reconocida tendencia progresista. La siguiente renovación tuvo lugar en abril de 1989 y afectó a los cuatro magistrados propuestos por el Senado. El que había sido elegido tres años antes para sustituir al dimitido García Pelayo, de tendencia progresista, fue reelegido atendiendo de nuevo a la escasa duración de su mandato, y entre los otros tres renovados, dos fueron elegidos a propuesta del PSOE y uno a propuesta del PP. Así, la composición del Tribunal Constitucional quedó aún más decantada a favor de la tendencia apoyada por el partido del Gobierno, con una proporción de 9 a 3 (véase la tabla 21). Veamos ahora la elección de los miembros del Consejo General del Poder Judicial, órgano de gobierno del mismo, que ha estado sometida a dos procedimientos distintos. El primero, regulado por la Ley orgánica del CGPJ 1/1980, establecía un origen mixto de los veinte vocales del Consejo: doce eran designados por los jueces y magistrados entre miembros de la carrera judicial, a partir del supuesto de que este parcial autogobierno de la administración de justicia era un factor de la independencia de la misma prescrita por la Constitución, y los ocho restantes eran elegidos por las Cortes entre abogados y juristas de reconocida competencia, a razón de cuatro por el Congreso y cuatro por el Senado. El presidente del Consejo, que lo es también del Tribunal Supremo, era elegido por el mismo entre «miembros de la carrera judicial o juristas de reconocida competencia», por una mayoría de tres quintos de sus miembros. En la elección de los doce vocales de origen judicial se usó un sistema electoral mayoritario que dio toda la representación a personas de tendencia conservadora (todos ellos miembros de la Asociación Profesional de la Magistratura), y los ocho elegidos por el Congreso fueron cinco moderados (propuestos por UCD) y tres progresistas (propuestos por el PSOE). Con los doce votos a favor de los vocales conservadores de origen judicial fue elegido presidente Federico Carlos Sáinz de Robles, no muy alejado de hecho de la tendencia del Gobierno del momento. 215

Mientras estuvo en la oposición, el PSOE defendió la total independencia del poder judicial y su capacidad autonormativa, propugnando incluso la disminución de las competencias del Gobierno en relación con la justicia hasta limitarlas al mero suministro de medios instrumentales para su funcionamiento. Sin embargo, una vez en el Gobierno, y a través del ministro de Justicia Fernando Ledesma, que había sido hasta entonces uno de los vocales progresistas en minoría del CGPJ, el PSOE aprobó una nueva Ley orgánica del poder judicial por la que los 20 vocales del CGPJ pasaron a ser elegidos por las Cortes, a razón de 10 por el Congreso y 10,por el Senado. Según un portavoz socialista, el nuevo procedimiento de elección pretendía lograr «una mínima coherencia política entre los tres poderes del Estado, en consonancia con la mayoría parlamentaria que en cada caso gobierne». Por tanto, la independencia del poder judicial, contemplada tradicionalmente como un elemento de equilibrio de los poderes públicos para frenar su concentración en manos de un único partido o tendencia política, era sustituida expresamente por un criterio de unidad del poder. El vicepresidente del Gobierno, Alfonso Guerra, lo expresó gráficamente al sentenciar que «Montesquieu había muerto». En palabras del entonces presidente del CGPJ, Sáinz de Robles, que implícitamente reconocía también la carencia de independencia del Consejo anterior, lo que se pretendía con el nuevo procedimiento era que «la organización judicial siga dependiendo del Ejecutivo». Así lo confirmó en cierto modo el portavoz parlamentario del PSOE, Eduardo Martín Toval, al anunciar en septiembre del mismo año la primera elección de los vocales del máximo órgano del gobierno judicial con el criterio de que no debían ser «mayoritariamente contradictorios con la posición de la mayoría socialista». Mediante acuerdos entre partidos para conseguir una lista de candidatos con una mayoría de tres quintos, como la que hemos modelizado anteriormente, el Congreso eligió 7 vocales propuestos por el PSOE, 2 por CP y 1 por CiU y el Senado, 7 propuestos por el PSOE, 2 por PP y 1 por PNV. Los demás partidos excluidos del reparto, incluidos algunos que inicialmente se habían mostrado favorables a la nueva fórmula de designación parlamentaria del CGPJ, sintieron que se vulneraban las condiciones de pluralismo y neutra216

lidad que normativamente deben caracterizar a aquel_ organismo y, así, los diputados de UCD, PCE, CDS y ERC abandonaron el salón de sesiones del Congreso y no participaron de ningún modo en la votación, mientras que los del PDP, miembros iniciales de CP, votaron en blanco. La composición del Consejo fue, pues, 14 vocales propuestos por el PSOE, 4 por CP, 1 por CiU y 1 por PNV. Algunas sustituciones posteriores por fallecimiento o jubilación no han alterado esta proporción, que podemos calificar como pro-gubernamental, de 14 a 6 (véase la tabla 22). Fue elegido nuevo presidente del Consejo General del Poder Judicial Antonio Hernández Gil. Este había sido ya candidato a presidente en 1980, con un Consejo formado mediante las anteriores reglas de elección, pero había obtenido sólo 3 votos, número coincidente con el de los vocales nombrados entonces por las Cortes por iniciativa socialista. La mayoría de tres quintos que, como se ve, sobradamente alcanzan los vocales propuestos por el partido del Gobierno con el nuevo procedimiento, permite elegir las Comisiones permanente, disciplinaria y de calificación del Consejo, así como a los dos magistrados del Tribunal Constitucional de este origen (por lo que antes los hemos supuesto afines al partido del Gobierno). Entre las competencias del Consejo General del Poder Judicial se encuentra el nombramiento de los presidentes de sala del Tribunal Supremo (además de su presidente, ya mencionado) y de los presidentes de las Audiencias Territoriales, Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades autónomas y Audiencia Nacional, la mayor parte de los cuales han sido sustituidos tras la nueva designación de aquél. El procedimiento parlamentario de elección de los vocales del CGPJ fue objeto de conflictos de competencia del órgano afectado contra el Congreso y el Senado, que fueron desestimados, y de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. En una sentencia por unanimidad, la 108/86, este tribunal señaló que una de las razones de existencia del CGPJ es la de «privar al Gobierno» de las funciones que más podrían servirle «para intentar influir sobre los tribunales»: favorecer a algunos jueces mediante nombramientos y ascensos y perjudicar a otros con inspecciones y sanciones. Con respecto al nuevo procedimiento de elección, de217

claró que no es formalmente inconstitucional, ya que la Constitución no fija expresamente que los vocales designados entre jueces y magistrados tengan que ser elegidos por éstos, pero convino en que el objetivo pluralista se alcanzaría «más fácilmente» mediante una elección por los propios jueces. De hecho, el tribunal recomendó expresamente la sustitución del procedimiento y el retorno al autogobierno de la administración judicial. Con el nuevo sistema —razonaba— se corre el riesgo probable de «frustrar la finalidad señalada en la norma constitucional si las Cámaras, a la hora de efectuar sus propuestas, olvidan el objetivo perseguido (...) y distribuyen los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de éstos. (...) La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al margen de la lucha de partidos a ciertos ámbitos de poder y entre ellos, señaladamente, el poder judicial». No es necesaria ninguna interpretación forzada de los hechos para comprobar que esta nociva posibilidad que el Tribunal Constitucional observaba, «la distribución de los puestos a cubrir entre los distintos partidos», es exactamente lo que ha ocurrido en la realidad —con lo que de hecho no se ha venido más que a prolongar y extender la práctica de intercambios de votos que caracterizó ya el proceso constituyente. Esta distribución de puestos se ha hecho, además, en una proporción distinta a «la fuerza parlamentaria de éstos» que aquel tribunal preveía, ya que la proporción de vocales designados ha sido siempre beneficiosa para el partido con mayoría parlamentaria, que la ha visto acrecentada hasta la cualificación requerida internamente para la toma de las decisiones más importantes del Consejo General del Poder Judicial. Ciertamente no cabe suponer que el nombramiento de jueces y magistrados a propuesta de los partidos los someta a la disciplina o las consignas de éstos, y de hecho las votaciones nominales sobre sentencias del Tribunal Constitucional que son conocidas contradicen en ocasiones la tendencia conservadora o progresista que a algunos magistrados cabría atribuirles por su origen. Sin embargo, parece razonable sospechar que la designación parlamentaria de los órganos judiciales mencionados ha influido en la desconfianza con que una mayoría de los ciudadanos contempla a la administración de justicia. Según un sondeo de 1988 encargado por el propio CGPJ 218

de nueva composición, el 64 % de los españoles creen que el Gobierno intenta influir o presionar sobre los tribunales. Esta proporción representa un gran aumento con respecto al estado de opinión de cuatro años antes, en el que sólo un 26 % opinaba de ese modo. También ha aumentado el número de personas que cree que los tribunales ceden a esas presiones gubernamentales, hasta alcanzar un 45 96. Veamos finalmente lo sucedido con la elección parlamentaria del Consejo de administración del ente público Radio Televisión Española (RTVE). Según su Estatuto (Ley 4/1980, arts. 7, 8, 10), Tabla 22.

Composición del Consejo G e n e r a l del P o d e r Judicial

Partido proponente

Vía de elección

CP

Congreso Senado

1985

1989

P. Bertrán de Heredia Antonio Albasanz Luis Vacas Antonio del Cacho

ídem.

ídem. ídem. R. García Calvo

CiU

Congreso

Cesáreo R. Aguilera

PNV

Senado

Adrián Celaya

PSOE

Congreso

Pablo Castellano Ignacio de Otto A. González Cuéllar Pablo García Manzano José Augusto de Vega Manuel Peris Juan A. Linares Julián Serrano Juan J. Martínez Zato Cristina Alberdi Francisco Huet Emilio Berlanga José L. Calvo Valentín de la Iglesia

Senado

Presidente CGPJ

Antonio Hernández Gil

Terenciano Alvarez

ídem. ídem. ídem. Teófilo Ortega ídem. ídem. ídem. ídem. ídem. Gonzalo Quintero ídem. ídem. ídem. ídem. ídem. ídem. ídem.

219

está formado por doce miembros, elegidos a razón de seis por el Congreso y seis por el Senado mediante mayorías de dos tercios de cada cámara. Esta mayoría cualificada es mayor que la anteriormente mencionada de tres quintos y ha requerido laboriosos pactos entre los partidos. Sin embargo, hay que señalar que el director general de RTVE es nombrado por el Gobierno y tiene voz y voto en el Consejo de administración. Diez meses fueron necesarios para que, tras la aprobación del Estatuto en diciembre de 1979, UCD y PSOE llegaran a un acuerdo para la designación de los vocales del Consejo, ya que los socialistas sólo aceptaban participar si se consensuaba al mismo tiempo el nombramiento del director general y se procedía a una «limpieza» de personal del ente que, según algunas informaciones publicadas, habría alcanzado a una sesentena de altos cargos. Rafael Calvo y Alfonso Guerra llegaron finalmente a un acuerdo secreto, que incluía restricciones y vetos mutuos a las propuestas de consejeros. Siguiendo la pauta de anteriores elecciones indirectas de la época de los gobiernos de UCD que antes hemos indicado, en octubre de 1980 los dos partidos mayores del Congreso cedieron algunos de sus votos y eligieron 2 vocales de UCD, 2 del PSOE, 1 del PCE y 1 de CD, pero en el Senado la UCD impuso una mayoría de 4 frente a 2 del PSOE, lo que dio un total de 6 consejeros del partido del Gobierno y 6 de la oposición, a los que habría que unir el director general. Este fue inicialmente, por consenso, Fernando Castedo, pero a los nueve meses fue sustituido por Carlos Robles Piquer, entonces militante de UCD que más tarde se incorporaría a AP, y finalmente por Eugenio Nasarre, también de UCD. Tras la formación de Gobierno por el PSOE, este partido inició otras prolongadas negociaciones con CP para repartirse al mismo tiempo la elección de los miembros del Tribunal Constitucional que tocaba renovar y la elección de un nuevo Consejo de administración de RTVE. En mayo de 1983 se procedió a la votación de éste, según un acuerdo que debía dar 7 consejeros al PSOE y un independiente propuesto por este partido y 3 a CP. Sin embargo, CP pactó en secreto con CiU la inclusión de un candidato de este partido entre los tres que le correspondían, como parte de un pacto sobre la renovación del Tribunal Constitucional al margen del PSOE. Al descubrir la identidad de aquel candidato ya electo con sus vo220

tos, el PSOE reaccionó tachando uno de los nombres propuestos por CP para la elección de los vocales correspondientes al Senado, de modo que el Consejo quedó finalmente formado por sólo once miembros: 8 del PSOE (contando al independiente propuesto por éste), 2 de CP y 1 de CiU. El Gobierno socialista había ya nombrado director general de RTVE a José María Calviño, antiguo vocal del Consejo de administración por designación del PSOE, el cual declaró -entre otras cosas- que «haría todo lo que estuviera en su mano para impedir que Fraga [el candidato de CP] gane las elecciones». Tabla 23.

Composición del Consejo de Administración de R T V E

Partido ¡proponente

Vía de elección

UCD

Congreso

Gobierno

J. M. Alvarez del Manzano Carlos Plaza Antonio del Olmo Miguel Doménech José A. Escudero José Ignacio Wert Castedo/Robles/Nasarre

Congreso

Carmen Llorca

Senado '¡

CD/CP

1983

1980

-

1986

_ -

Rogelio Baón

Senado

-

ídem. Francisco Sanabria G. Medina/E Lope;¡ Luis Gerardo Mnez.

CiU

Congreso

-

Pere Artigas

CDS

Congreso

-

PSOE

Congreso

José M. Calviño R. Gómez Redondo

Senado

Gobierno

PCE

Congreso

Roberto Dorado F. Fernández Marugán

Antonio Kindelán

-

-

-

Antonio del Olmo

Luis Sánchez Enciso Eugeni Giralt Elena Vázquez A. Pastor R. (ind.) M. Gómez Bouza V. Andrés Alvarez Rafael Estévez Feliciano Sofín

J. García Candau ídem. Ramón Criado Fdo. G. Delgado Mariano Muñoz ídem. ídem. ídem. P. Miró/L Solana

J. M. Calviño -

-

221

Entre noviembre de 1984 y mayo de 1985 el PSOE pidió reiteradamente la dimisión de dos de sus consejeros, que habían adoptado una actitud crítica con respecto al director general por no aclarar casos de corrupción y tráfico de influencias, alegando que habían perdido la «confianza política» e «ignorado las orientaciones básicas que les permitían actuar como representantes del partido». También las elecciones de 1986 fueron sucedidas por unas largas negociaciones entre los partidos, de seis meses de duración, para designar un nuevo Consejo de administración de RTVE. Sin el vocal de CiU antes incluido a espaldas del PSOE ni los dos vocales de este partido que no habían seguido sus consignas, estuvo formado por 8 vocales del PSOE, 3 de CP y 1 de CDS. Un portavoz del PSOE declaró que con esta composición quedaba «garantizado el cumplimiento del programa del partido». Pilar Miró, que había sido nombrada directora general por el Gobierno, dimitió, sin embargo, en diciembre de 1988 tras una querella promovida contra ella por trabajadores del ente acusándola de malversación de caudales públicos. Fue sustituida por Luis Solana, del PSOE (véase la tabla 23). No caben, como se ve, en este caso, muchos matices a la directa obediencia partidaria de unas personas que, según la letra de la ley, son nombradas por sus «relevantes méritos profesionales». El carácter excluyente de los pactos se ha manifestado en actitudes de abierta protesta de los demás partidos en las sesiones parlamentarias correspondientes, y así los diputados de PNV, CiU y PSA en 1980, de UCD, EE, ERC, PNV y CDS en 1983 y de CiU, PNV, IU, PDP, EE, CG, PAR, UV y AIC en 1986 abandonaron el hemiciclo del Congreso en el momento de proceder a la elección de los consejeros. Como resultado del reparto partidista de los cargos, permanece la impresión de que existen altos niveles de ineficiencia y favoritismo en RTVE (según se advierte en varios sondeos del Servicio de estudios de análisis de contenido e investigación de audiencia del propio ente) y han abundado las acusaciones de dirigismo gubernamental y clientelismo político. Por decirlo con las palabras poco sospechosas del ministro de Cultura Jorge Semprún a finales de 1988, «el ente público RTVE es un monstruo irracional donde los amigos pueden salir cuando quieren y los enemigos no». A modo de resumen y según puede observarse en la tabla 24, podemos decir lo siguiente. En los hechos de 1977-1982 una minoría 222

Tabla 24.

Mayorías absolutas

Los círculos señalan las mayorías absolutas que, como puede verse, nunca corresponden a una mayoría absoluta de votos y casi siempre son mayores en las instituciones de elección indirecta que en el Congreso de los diputados. Todas las cifras indican porcentajes. En el caso de los miembros del Tribunal Constitucional propuestos por el Consejo General del Poder Judicial, se han agregado los de tendencia «conservadora» a los propuestos por UCD y los de tendencia «progresista» a los propuestos por el PSOE.

223

parlamentaria de UCD consiguió proponer una mayoría absoluta de los magistrados del Tribunal Constitucional y la mitad de los vocales del Consejo de administración de RTVE (a la que se añadía el director general nombrado por el Gobierno centrista). Desde 1982, una minoría de votos del PSOE, convertida en una mayoría parlamentaria, ha conseguido proponer no sólo la mayoría de los miembros de la Mesa del Congreso, del Tribunal Constitucional, del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo de administración de RTVE, sino incluso mayorías cualificadas de esos cargos, superiores a la de sus diputados, que son suficientes para la toma de decisiones en el seno de aquellas instituciones que así lo requieren. La percepción de estas deformaciones de la representatividad, junto con otros aspectos del estilo de gobierno de una mayoría absoluta que no necesita pactar ni rendir cuentas de su gestión a ningún otro partido, parecen orientar la opinión adversa de los españoles a las mayorías absolutas. Esta opinión se encuentra en proporciones significativas incluso entre los votantes del PSOE que han dado a este partido una mayoría parlamentaria absoluta en tres ocasiones. Según un sondeo de Demoscopia-«El País» publicado en julio de 1987, sólo un 27 % de los ciudadanos deseaba que un partido gobernara con mayoría absoluta, frente a un 52 % que prefería un Gobierno plural; dos años más tarde, según un sondeo de Sigma Dos-«El Mundo», realizado pocos días después de las elecciones generales de octubre, sólo un 29 % estaba satisfecho con una nueva mayoría absoluta.

224

14. OTAN, DE ENTRADA, NO

Los sistemas de votación permiten la manipulación de las decisiones colectivas, según hemos visto en anteriores capítulos. Pero algunas de las paradojas producidas por las votaciones pueden ser contrarrestadas por algunos votantes mediante votos estratégicos o sofisticados, como hemos comprobado también. La práctica de los intercambios de votos estratégicos produce a veces resultados favorables para todas las partes, según algunos casos que hemos podido observar. Pero, en otras situaciones, el voto estratégico puede ser una maniobra de un grupo de votantes o un partido en beneficio exclusivo, y puede provocar incluso que otros grupos o partidos con opiniones políticas diferentes sobre el tema adopten otros votos estratégicos a modo de respuesta a aquel intento de manipulación, como en el caso que veremos a continuación. En estas circunstancias, los resultados globales de la votación pueden ser perjudiciales para todas las partes implicadas en tales actos de insinceridad.

UN TREMENDO ERROR

El ingreso de España en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) había sido un tema aplazado en la transición a la democracia. En julio de 1976, el primer Gobierno de Adolfo Suárez suscribió una renovación del Tratado de Cooperación bilateral con los Estados Unidos, que incluía la presencia de bases militares norteamericanas en España, sin protestas de la oposición democrá225

tica. Como contrapartida, los gobiernos de Suárez no plantearon el tema del posible ingreso de España en la OTAN en el período constituyente, aunque algunos sondeos de aquella época indicaban que había un alto grado de desconocimiento del tema entre los ciudadanos españoles y una mayoría de las personas con opinión formada estaba a favor de la OTAN. En cambio, Leopoldo Calvo Sotelo anunció ya en su discurso de investidura como presidente del Gobierno, en febrero de 1981, que se proponía iniciar los trámites para aquel ingreso, señalando de paso, en referencia implícita al deseo de pertenecer a la Comunidad Europea, que «la incorporación de España a la OTAN está vinculada a otros condicionantes de nuestra política exterior». Por otra parte, España y Estados Unidos firmaron en julio de 1982 un nuevo Tratado de Amistad, Defensa y Cooperación. La adhesión a la OTAN fue apoyada en el Congreso de los diputados por una mayoría formada por UCD, CD, PNV, CiU y UPN y recibió el rechazo de PSOE, PCE, PSA, EE, ERC, PAR y UPC (con la ausencia de FN). El 30 de mayo de 1982, día de las Fuerzas Armadas, España se convirtió formalmente en un nuevo miembro de la OTAN. Mientras que el PCE había tenido siempre una posición contraria a los pactos con Estados Unidos y a la OTAN, durante el franquismo los dirigentes exiliados del PSOE habían compartido la posición pro-norteamericana y atlantista de los demás partidos socialistas europeos. Sin embargo, en la renovación del PSOE que lo impulsó a una mayor actividad en la transición se incluyó también un decantamiento hacia una «política de neutralidad activa». A finales de los años setenta, las tensiones entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, que hicieron hablar a algunos observadores de una «nueva guerra fría», provocaron amplias movilizaciones pacifistas y antinucleares en la mayor parte de los países de Europa occidental. Y en ese contexto, el PSOE, como principal partido de la oposición a UCD, al lado del PCE y otros grupos, convirtieron el ingreso de España en la OTAN en un tema de gran debate y confrontación. Entre 1981 y 1982, Felipe González declaró que la entrada en la OTAN era un «error histórico», «grave» y «tremendo», una «barbaridad histórica» y «tremendamente perjudicial» y, ante la previsión de 226

una victoria electoral socialista, respondió al Gobierno de UCD que «si entramos en la OTAN por mayoría simple del Parlamento, saldremos de la OTAN por una decisión de mayoría simple del Parlamento». Alfonso Guerra sostuvo, por su parte, que «un eventual ingreso en la OTAN convertiría a España en colonia de los Estados Unidos». El PSOE llevó a cabo una campaña de propaganda bajo el eslógan, ciertamente ambiguo y polisémico, «OTAN, de entrada, no», aunque González explicó que si llegaba al Gobierno, su eslógan sería «OTAN, de salida, sí». Socialistas y comunistas organizaron sendas recogidas de varios centenares de miles de firmas para pedir la celebración de un referéndum popular sobre la permanencia o la salida de España de la OTAN. El PSOE accedió al Gobierno tras ganar las elecciones de octubre de 1982, en cuya campaña prometió la convocatoria del referéndum y, con un lenguaje ya bastante más confuso, una «desvinculación progresiva en el plano militar del Bloque del Atlántico Norte». Pero, una vez en el Gobierno, procedió a una rápida adaptación al medio en el que se encontró. Los condicionantes externos, tanto norteamericanos como europeos, a los que ya se había referido Calvo Sotelo (y tal vez en menor medida algunos condicionantes internos procedentes de los deseos mayoritarios de los miembros de las Fuerzas Armadas), llevaron rápidamente al presidente González y progresivamente al conjunto del PSOE a defender como más conveniente y responsable, desde el punto de vista de las consecuencias, la permanencia de España en la OTAN. Así, por ejemplo, en junio de 1983, tras una cumbre europea en la que se abrió camino al ingreso de España y Portugal en la CEE, los presidentes de los ejecutivos alemán e italiano, el democristiano Helmut Kohl y el socialista Bettino Craxi respectivamente, así como el vicepresidente norteamericano George Bush, declararon explícitamente que España debería permanecer en la OTAN. Tras un difícil debate interno, el 30° Congreso del PSOE, celebrado en diciembre de 1984, ratificó la adhesión de España a la OTAN como una «contribución a la seguridad colectiva occidental», a la vez que reelegía a Felipe González como máximo dirigente del partido con el 95 % de los votos de los delegados. González pasó a referirse desde entonces al peligro de aislamiento de España del resto del mundo occidental si dejara la OTAN, a las dificultades económicas 227

que ello podría comportar y a «las consecuencias traumáticas y riesgos imprevisibles» de una persistencia en la posición contraria a los bloques militares que unos pocos años antes él mismo había defendido con convicción. Sin embargo, los sondeos de opinión indicaban, en gran parte como resultado de las anteriores campañas del propio PSOE cuando estaba en la oposición, que una gran mayoría de los ciudadanos españoles continuaba deseando la celebración del referéndum y que la mayor parte tenía la intención de votar sinceramente «no» a la OTAN. Así pues, el incumplimiento de la promesa electoral de celebrar un referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN podía comportar para el PSOE una notable impopularidad, pero con su celebración corría el riesgo de obtener una clara derrota. En diciembre de 1985, González declaró en una entrevista periodística que, en un proceso de varios años, había pasado «de la ética de las ideas a la ética de las responsabilidades, en expresión weberiana», con lo que parecía insinuar que los ciudadanos españoles, siguiendo su evolución, deberían dejar también a un lado sus convicciones y aceptar la emisión de un voto insincero con consecuencias más deseables para la estabilidad y la seguridad del país. Tras varios aplazamientos, el Gobierno del PSOE convocó el referéndum prometido para el 12 de marzo de 1986, con el apoyo parlamentario a la convocatoria de su partido, el CDS y los partidos parlamentarios contrarios a la OTAN, es decir, PCE, ERC y EE, y el rechazo de CP, UCD, PNV y CiU, todos ellos favorables a la OTAN. Para conseguir un cambio en la intención de voto de los electores, el Gobierno del PSOE utilizó varios recursos. Ante todo, vinculó muy estrechamente un resultado negativo del referéndum a la dimisión de Felipe González como presidente del Gobierno, con una previsible crisis aneja del partido socialista. González asumió un gran protagonismo en la campaña y prodigó sus intervenciones en los medios de comunicación, a la vez que requirió de las fuerzas políticas contrarias a la OTAN que, para el caso de que él fuera derrotado, presentaran a alguien capaz de sustituirle o de «gestionar el "no"». De este modo, amenazaba de hecho a los votantes socialistas, ya que eran éstos 228

quienes más podían sentirse afectados por una consecuencia tan adversa y no querida de un voto sincero en un tema de política exterior. Como resultado de la vinculación del tema OTAN al tema González presidente del Gobierno, podemos decir que quedaron configurados cuatro grupos de votantes con diferentes combinaciones de preferencias, de acuerdo con la tabla 25 que se muestra a continuación. Tabla 25.

Grupos de electores según su opinión sobre la OTAN y el presidente González Temas

Grupo de electores

OTAN

González presidente

Intención de voto:

I

SI

SI

PSOE

II

NO

SI

PSOE

III

NO

NO

PCE, HB, EE, ERC

IV

SI

NO

CP, UCD, CDS, CiU, PNV

Los electores del grupo I, votantes socialistas sinceramente partidarios de la OTAN, eran una exigua minoría. Ni aun sumándoles los del grupo IV, es decir, los votantes de otros partidos de centro y de derecha partidarios sinceros de la OTAN, podía obtener el Gobierno una mayoría suficiente para ganar el referéndum. Por ello, Felipe González y el PSOE tenían que tratar de ganarse a un amplio número de electores del grupo II. Es decir, tenían que convencer a un número suficiente de electores socialistas de que votaran insincera o estratégicamente en contra de sus preferencias en el tema OTAN, para evitar el mal mayor de la dimisión de González, pero sin dejar de apelar al mismo tiempo a los electores de centro, derecha y nacionalistas conservadores para que votaran sinceramente a favor de la OTAN, prescindiendo del efecto negativo que pudiera tener para ellos la consiguiente continuidad o consolidación de González en la presidencia del Gobierno. El grupo de electores que hemos rotulado con un III no podía ser afectado por la decisión estratégica del PSOE a favor de la OTAN. De hecho, entre los miembros de este grupo predominaron las 229

actitudes coherentes y definidas ideológicamente con claridad, con una orientación pacifista y neutralista. Sus preferencias fueron defendidas no sólo por los partidos comunistas, de extrema izquierda y nacionalistas radicales, sino por grupos más amplios que incluían organizaciones civiles y religiosas, como la Coordinadora Estatal de Organizaciones Pacifistas, creada en 1983, y la Plataforma Cívica para la salida de España de la OTAN, que actuó desde 1984. Para facilitar el voto estratégico por el «sí» de muchos de los electores socialistas, en este período los gobernantes y dirigentes socialistas se refirieron siempre a la OTAN con los eufemismos de «Alianza Atlántica» o simplemente «la Alianza». Más concretamente, el Gobierno procedió a lo que se conoce en términos de análisis político como «manipulación de la agenda». Así, incluyó en la pregunta del referéndum algunas contrapartidas susceptibles de suavizar el rechazo de algunos electores socialistas a la OTAN: no aceptación de armas nucleares en territorio español, no integración en la estructura militar integrada de aquella organización y reducción de las bases militares norteamericanas en España. De este modo, podía aspirar a que algunos adversarios de la OTAN y de las bases norteamericanas pudieran sentirse atraídos por la posibilidad próxima de conseguir en parte su preferencia en el segundo tema, aunque fuera a cambio de renunciar a la satisfacción de su preferencia en el tema OTAN. En realidad, las tres contrapartidas mencionadas ya habían formado parte de un «decálogo» que el presidente del Gobierno había presentado a las Cortes en octubre de 1984, con la intención de que fuera una base de consenso de la política exterior con los partidos de la oposición más orientados hacia la defensa del bloque occidental, y especialmente con CP. Una vez situados ya en la perspectiva próxima del referéndum, González pidió expresamente a los líderes de aquellos partidos su apoyo al «sí» en el referéndum, de acuerdo con sus preferencias sinceras en el tema en cuestión. Sin embargo, los dirigentes de CP, CDS, PNV y CiU respondieron a las maniobras de González con otro comportamiento estratégico o insincero y se negaron a dar su apoyo al «sí». CP propugnó la abstención en el referéndum, de acuerdo con el voto negativo que había dado ya a su celebración, con la intención de permitir que el Gobierno sufriera una derrota en la consulta, 230

aunque fuera a costa de un resultado adverso para ellos en el tema OTAN. Manuel Fraga, líder de CP, llegó a decir que, frente a la iniciativa del Gobierno, «el cuerpo me pide votar no». El CDS se negó rotundamente a definirse por el «sí», el «no» o la abstención, aunque su líder, Adolfo Suárez manifestó tener «serias dudas» sobre las ventajas de la pertenencia de España a la OTAN (algunos años más tarde confesaría que él personalmente había votado «no»). El PNV como colectivo tampoco tomó posición; su líder Xabier Arzalluz y el lehendakari José Antonio Ardanza declararon que personalmente votarían «sí», mientras el anterior lehendakari Carlos Garaikoetxea, entonces todavía en el mismo partido, anunció que votaría «no». CiU dijo que cada uno debería votar «según su conciencia», pero advirtiendo que, si bien su posición sincera era favorable a la OTAN, como declaró el presidente de la Generalidad Jordi Pujol, en caso de que el Gobierno perdiera el referéndum pediría la disolución de las cámaras y la convocatoria anticipada de elecciones. Su portavoz en el Congreso, Miquel Roca, explicó su estrategia con notable claridad: «La consulta —dijo— no lo es tanto en función del "sí" o el "no" a la OTAN, sino en función de la actuación del PSOE en este tema, en el que no tiene credibilidad. El referéndum tiene efectos plebiscitarios», auguró, mientras corría presta y discreta entre las filas de sus afiliados la consigna de votar «no». También entre los defensores del «sí» predominaron de hecho las argumentaciones estratégicas sobre el tema en discusión. Es significativo por ejemplo, que en un manifiesto de intelectuales que se dio a conocer unas semanas antes del referéndum se rechazara antes que nada «el voto de castigo» al Gobierno y se llamara al electorado socialista a que evitara, con su voto favorable, unas «consecuencias indeseables para el normal funcionamiento de nuestra vida democrática». Se alcanzó así una jornada de voto en la que, bajo diversos ropajes patrióticos (ya que tanto en un bando como en otro se usaron lemas referidos al «interés de España» y la «soberanía nacional»), los representantes de la mayor parte de los adversarios sinceros de la OTAN pedían el «sí» y los representantes de los partidarios sinceros de la permanencia de España en aquella organización llamaban abierta o veladamente al «no» o a la abstención. 231

Como consecuencia, hubo en esta consulta electoral, más que en ninguna otra de todas las celebradas en España desde los inicios de la transición, muchas conductas estratégicas o sofisticadas, grandes cambios de intención de voto entre el electorado, difusión de los razonamientos atentos a las consecuencias de los actos mas que a los principios ideológicos y un altísimo nivel de incertidumbre sobre los resultados esperables hasta el último momento. Los sondeos anteriores a la fecha del referéndum registraron cambios crecientemente acelerados en el decantamiento del electorado, con predominio cada vez mayor de la intención de voto sobre la opinión (véase la tabla 26/. Al final, contra casi todos los pronósticos, ganó con claridad el «sí». Tabla 26.

Sondeos de opinión ante la OTAN, 1981-1986

Elaboración propia a partir de los datos de los sondeos del Instituto Alef, recopilados en «El País», 23 de febrero de 1986, y de los resultados del referéndum. Hay otros sondeos del Centro de Investigaciones Sociológicas, que no alteran sustancialmente la linea general de la evolución, recopilados en parte por Juan Diez Nicolás: La transición política y la opinión pública española ante los problemas de la defensa y hacia las Fuerzas Armadas, «Revista Española de Investigaciones Sociológicas», 36,1986, así como de OTR/IS para «Tiempo», octubre de 1985 y 10 de marzo de 1986, «El Periódico», 26 de enero de 1986 y «El País», 6 de marzo de 1986.

232

DOS TERCIOS DE SOFISTICACIÓN La hipótesis explicativa que aquí se presenta es extremadamente simple. Suponemos que un tercio del electorado se mantuvo de acuerdo con su convicción y votó sinceramente y dos tercios votaron estratégica o sofisticadamente siguiendo las recomendaciones de sus partidos favoritos. De acuerdo con las posiciones antes explicadas, esto significa lo siguiente: 1/3 de los electores del PSOE habría votado sinceramente «no» y 2/3 habrían votado estratégicamente «sí». 1/3 de los electores de CP (y regionalistas conservadores aliados habituales suyos) habría votado sinceramente «sí» y 2/3 estratégicamente se habrían abstenido o votado en blanco. 1/3 de los electores del CDS, CiU, PRD, PNV habría votado sinceramente «sí» y 2/3 habrían votado estratégicamente «no». Por supuesto, los 3/3 de los electores de IU, EE, HB, ERC y los partidos de extrema izquierda, habrían votado «no», de un modo coherente con sus convicciones. Tomamos como datos de base para la cuantificación de los electores de cada partido los resultados de las elecciones generales celebradas en junio de 1986, es decir a sólo tres meses de distancia del referéndum. No hay duda de que en el comportamiento electoral observable en aquella convocatoria, el tema OTAN, la actitud de los partidos en la campaña del referéndum y el propio desenlace de éste pudieron influir en la elección de partido por los votantes, pero también cabe argumentar razonablemente que una previa intención de voto partidario influyó en las decisiones de voto en el referéndum. En cualquier caso, parece que la comparación con los comportamientos en las elecciones legislativas de 1986 es una base de referencia más sólida, por más cercana, que una comparación, por ejemplo, con las elecciones celebradas tres años y medio antes, en 1982, en las que, por otra parte, se alcanzó un nivel excepcionalmente elevado de participación y hubo una gran volatilidad del voto. La hipótesis de los dos tercios no es, desde luego, perfectamente descriptiva de la realidad, ya que caben muchas más fluctuaciones de voto entre las dos convocatorias que las que aquí se consideran, 233

pero también cabe suponer que, a efectos de conjunto del resultado, la mayor parte de las mismas se neutralizan entre sí. De hecho, la explicación propuesta permite una contrastación muy ajustada de los resultados globales en toda España, como se muestra en la tabla 27, y de los resultados a menor escala en las Comunidades autónomas, como las tres elegidas por sus diferentes combinaciones de resultados en las elecciones generales y en el referéndum: Madrid, donde el PSOE obtuvo el primer lugar en número de votos en las elecciones y ganó el «sí» en el referéndum; Cataluña, donde el PSC-PSOE obtuvo el primer lugar en número de votos en las elecciones y ganó el «no» en el referéndum; y el País Vasco, donde el

Tabla 27.

Referéndum sobre la O T A N , España

Voto Voto Elecciones sincero sofisticado generales Grupos de electores PSOE

Referéndum OTAN Hipótesis «de los 2/3» SI NO Abst.+b+n

NO

SI

30.6

20.4

10.2

CDS+PRD+CiU+PNV

SI

NO

11.4

3.8

7.6

CP + más otros derechas

SI

Abst.

19.8

6.6

NO

NO

7.1

IU + EE + HB + ERC + otros izq. Abstención + b + n

13.2

7.1

31.1

31.1

Resultados en la hipótesis de 2/3 de voto estratégico:

30.8

24.9

44.3

Resultados reales:

31.1

23.8

45.1

31.2

37.7

31.1

Resultados en la hipótesis de voto sincero:

-

Las cifras indican porcentajes sobre el censo electoral. Otros derechas: PAR, AIC, UV, FE-JONS, EU, UN, AEI, CL, PRPL, PMCN, CN, PRM, PED, PANCAL, CA, PP, AIC, PEC. Otros izquierdas: MUC, PA, PST, PCC, PSG-EG, UCE, UPV, AC-INC, LV, AV-MEC, UPR, BNG, POSI, VERDE, PSPA, PECV, PSM, PORE, PSDC, ENV, LOC. (Véase Anuario El País, 1987, p. 71.) b: votos en blanco; n: votos nulos.

234

PSE-PSOE no obtuvo el primer lugar en número de votos en las elecciones y ganó el «no» en el referéndum (véanse las tablas 28, 29 y 30). Cabe añadir que, como se explica con mayor detalle en el apartado de confesión de fuentes, otros estudios y análisis que conocemos sobre el voto en el referéndum de la OTAN no contradicen la hipótesis que aquí se presenta, sino que presentan conclusiones básicamente integrables en la misma. Así pues, en la medida en que el comportamiento en las elecciones generales de junio de 1986 sea adecuado para conocer las preferencias reales y sinceras de los electores tres meses antes, podemos sostener que, si todos los ciudadanos hubieran votado sinceramente en el referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN, el resultado obtenido habría sido una victoria del «no». Concretamente: SI: 31,2 %; NO: 37,7 %; abstención, votos en blanco y nulos: 31,1 %. Por el contrario, con un voto mayoritariamente estratégico o sofisticado, los resultados reales obtenidos fueron: SI: 31,2%; NO: 23,7%; abstención, votos en blanco y nulos: 45,1 %. Tabla 28.

Referéndum sobre la OTAN, C.A. de Madrid Voto Voto Elecciones ¡incero sofisticado generales

Grupos de electores PSOE

Referéndum OTAN Hipótesis «de los 2/3» SI NO Abst.+b+n

NO

SI

29.3

19.5

9.8

CDS + PRD

SI

NO

11.1

3.7

7.4

CP + otros derechas

SI

Abst.

23.3

7.8

NO

NO

7.3

IU + otros izq. Abstención + b + n

15.5 7.3

29.0

29.0

Resultados en la hipótesis de 2/3 de voto estratégico :

31.0

24.5

44.5

Resultados reales:

31.5

24.2

44.3

Resultados en la hipótesis de voto sincero:

34.4

36.6

29.0

235

Tabla 29.

Referéndum sobre la OTAN, Cataluña Voto Voto Elecciones .incero sofisticado generales

Grupos de electores PSC

Referéndum OTAN Hipótesis «de los 2/3» SI NO Abst.+b+n

NO

SI

27.9